공공갈등은 최근 행정학과 지방행정론에서 출제빈도가 높은 주요 쟁점 중 한가지입니다. 이번주는 공공갈등과 관련된 기본 원칙과 공공갈등 사전예방 및 해결방안과 관련된 제도들을 규정하고 있는 “공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정”의 주요 내용과 문제점을 정리해보도록 하겠습니다.
1. 주요 내용
우리나라는 공공정책을 수립하고 추진하는 과정에서 발생하는 공공갈등을 예방하고 해결하기 위하여 대통령령으로 “공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정”을 제정하였다(대통령령 제21185호, 2008년 12월 24일). 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정의 내용은 크게 공공갈등을 사전에 예방하는 것과 공공갈등을 해결하는 것으로 구분할 수 있다. 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정의 목적(규정 제1조)은 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결에 관한 역할·책무 및 절차를 규정하여 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결 능력을 향상시킴으로써 사회통합에 이바지하는 것이다. 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정의 구체적인 내용은 갈등예방과 갈등해결로 이루어져 있다.
1) 공공갈등의 예방 및 해결 원칙
공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 갈등예방 및 해결의 원칙으로 자율회복과 신뢰확보의 원칙, 참여와 절차적 정의 원칙, 이익의 비교형량 원칙, 정보공개 및 공유 원칙, 지속가능한 발전의 고려 원칙이라는 5가지를 제시하고 있다.
첫째, 자율해결과 신뢰확보의 원칙에서는 갈등의 당사자는 대화와 타협을 통하여 자율적으로 갈등을 해결할 수 있도록 노력하여야 한다는 것과 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인의 신뢰를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다는 점을 강조하고 있다(규정 제5조).
둘째, 참여와 절차적 정의 원칙에서는 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인·일반시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여가 보장되도록 노력하여야 한다는 점을 강조하고 있다(규정 제6조).
셋째, 이익의 비교형량 원칙에서는 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 달성하려는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교·형량하여야 한다는 점을 강조하고 있다(규정 제7조).
넷째, 정보공개 및 공유 원칙에서는 중앙행정기관의 장은 이해관계인이 공공정책의 취지와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노력하여야 한다는 점을 강조하고 있다(규정 제8조).
마지막으로 지속가능한 발전의 고려 원칙에서는 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 지속가능한 발전을 위한 요소를 고려하여야 한다는 점을 강조하고 있다(규정 제9조).
2) 공공갈등의 예방 기제
공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 갈등의 예방을 위하여 갈등영향분석을 하도록 하고 있으며(규정 제10조), 갈등관리를 위하여 갈등관리심의위원회를 설치하도록 하고 있으며(규정 제11조), 그리고 갈등관리과정에 참여적 의사결정기법을 활용하도록 하고 있다(규정 제5조). 즉, 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 중앙정부는 갈등의 예방을 위해 이해관계자와의 면담을 통한 갈등영향분석서의 작성, 갈등영향분석서의 적정성에 대한 갈등관리심의위원회의 심사, 그리고 참여적 의사결정방법 등을 활용하여 사전에 갈등을 예방하도록 하고 있다.
첫째, 갈등영향분석은 공공정책을 수립·추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측·분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것이다. 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·시행·변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우에는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다(제10조 1항). 또한 중앙행정기관의 장은 갈등영향분석서를 작성하여 갈등관리심의위원회에 심의를 요청하도록 의무화하고 있다(제10조 2항).
두번째로 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 갈등관리를 위하여 갈등관리심의위원회를 설치하도록 하고 있다. 위원회는 종합적인 시책의 수립·추진에 관한 사항, 법령 등의 정비에 관한 사항, 다양한 갈등해결수단의 발굴·활용에 관한 사항, 교육훈련의 실시에 관한 사항, 갈등영향분석에 관한 사항, 갈등의 예방·해결에 관한 민간활동의 지원에 관한 사항, 그 밖에 갈등의 예방·해결에 관하여 중앙행정기관의 장이 필요하다고 인정한 사항 등을 심의한다(규정 제13조). 중앙행정기관의 장은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 갈등관리심의위원회의 심의결과를 공공정책의 수립·추진과정에 성실히 반영하여야 한다(규정 제14조).
마지막으로 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 갈등영향분석에 대한 심의결과 갈등의 예방·해결을 위하여 이해관계인·일반시민 또는 전문가 등의 참여가 중요하다고 판단되는 경우에는 이해관계인·일반시민 또는 전문가 등이 참여하는 의사결정 방법을 활용할 수 있도록 하였다(규정 제15조 1항). 중앙행정기관의 장은 공공정책을 결정함에 있어 참여적 의사결정방법의 활용결과를 충분히 고려하여야 한다(규정 제15조 2항).
3) 공공갈등의 해결기제
공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 갈등의 해결을 위하여 갈등조정협의회를 구성하여 운영하도록 하고 있다. 먼저 중앙행정기관의 장은 공공정책으로 인하여 발생한 갈등해결을 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 각 사안별로 갈등조정협의회(이하 "협의회"라 한다)를 구성하여 운영할 수 있도록 하고, 협의회의 구성과 운영에 필요한 행정적 지원을 하도록 하고 있다(규정 제16조).
다음으로 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정은 갈등의 해결을 위하여 국무조정실장이 갈등관리와 관련해 다음 각 호의 업무를 수행하도록 하기 위해 갈등관리 관련 연구기관 또는 단체를 갈등관리 연구기관으로 지정할 수 있도록 하였다(규정 제4조 1항). 그리고 국무조정실장이 제24조 제1항 제2호에 따른 갈등관리매뉴얼을 작성하여 중앙행정기관의 장에게 통보하면, 중앙행정기관의 장은 소관 정책을 추진함에 있어 갈등관리매뉴얼을 활용하도록 하였다(규정 제25조). 또한 국무조정실장이 중앙행정기관에 의한 갈등관리의 실태 등을 점검·평가하도록 하였으며(규정 제26조), 갈등관리에 관한 전문 인력을 양성하기 위한 교육훈련, 자격제도의 도입 등 필요한 시책을 수립할 수 있도록 하였다(제28조).
2. “공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정”의 한계 : 제도의 공식화 측면의 문제점
현재 공공기관의 갈등 예방 및 해결을 위하여 대통령령으로 “공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정”을 두고 있다. 그러나 제주해군기지 건설사업을 둘러싼 중앙정부와 지방자치단체 및 지역주민과의 갈등사례에서 보는 바와 같이 현재의 대통령령은 갈등의 예방과 해결 기능을 수행하고 있지 못하다. 먼저 갈등영향분석제도에 대한 인식이 제대로 정책되어 있지 않아서 대부분의 중앙행정기관이 갈등영향분석을 활용하지 않고 있는 실정이다. 또한 국책사업의 경우 갈등관리심의위원회를 구성하여 운영하도록 되어 있다. 그러나 중앙정부는 심의위원회를 구성하고는 있으나 회의를 개최하지 않는 등 형식적으로 운영하고 있다. 따라서 국책사업의 효과적인 예방과 해결을 위해서는 현재의 대통령령을 갈등관리기본법과 같은 법률로 규정하여 제도의 공식화 정도를 강화 할 필요가 있다.
3. 개선방안
1) 갈등관리기본법 제정
현재의 대통령령인 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’으로는 국책사업과 관련된 중앙과 지방의 갈등을 예방하고 해결하는 데에는 한계가 있다. 따라서 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정을 보다 강화하여 공공갈등관리에 관한 기본법(예, 갈등관리기본법)을 제정할 필요가 있다. 갈등관리기본법을 통하여 공공갈등관리가 정부기관이나 공공기관 내에서 보다 구속력을 가지는 제도로 발전시켜 나가야 한다. 현재 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정에 들어 있는 갈등관리심의위원회는 형식적 기구에 불과하고 갈등조정협의회 역시 운영 실적이 매우 미흡하다. 따라서 갈등관리심의위원회와 갈등조정협의회를 실질화 하는 방향으로 갈등관리기본법을 제정하여 주요 공공갈등을 예방하고 해결할 수 있도록 하여야 한다. 또한 갈등관리시스템 정비, 대안적 분쟁해결방안 (ADR) 및 참여적 의사결정기법의 적극적 활용, 갈등조정 및 관리역량의 강화, 공공갈등관리기구에 대해 전담 인력과 예산 확충, 갈등현황에 대한 종합적인 정보수집 및 해결방법 개발 등 정부가 적극적으로 갈등을 예방하고 조정 및 해결할 수 있는 방향으로 갈등관리기본법을 제정하여야 한다. 현재 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제17조에서는 국가와 지방자치단체 간 분쟁의 효율적인 해결을 위한 규정을 두고 있다. 즉, 제17조 제2항에서는 ② 국가 및 지방자치단체는 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간에 발생하는 분쟁을 효율적으로 해결하기 위하여 분쟁조정기구의 기능을 활성화하고, 분쟁조정체계를 정비하는 등 분쟁조정기능을 강화하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 이러한 선언적 규정만으로는 중앙과 지방의 갈등을 효과적으로 조정하기에는 한계가 있다. 따라서 현재 대통령령으로 되어 있는 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정을 특별법에 근거하여 갈등관리기본법을 법률로 제정할 필요가 있다.
2) 지방영향평가제도 도입
중앙과 지방의 소통 및 협력강화를 위해서는 정책이나 법안의 입안 단계부터 지방자치단체 및 이해당사자의 의견을 적극적으로 수렴할 필요가 있다. 국정과정이나 국책사업의 추진과정에 지방의 실질적인 참여를 보장하기 위해서는 현재 유명무실한 갈등영향평가를 내실화 또는 의무화하거나, 아니면 지방영향평가제도를 도입할 필요가 있다. 즉, 국책사업의 결정이나 지방에 영향을 미치는 제도를 도입하기 전에 이해당사자들의 참여를 보장하는 제도를 마련할 필요가 있다는 것이다. 지방영향평가제도의 도입은 국정과정에 대한 지방의 참여성은 물론 국책사업에 대한 지방의 참여성도 확보할 수 있다. 또한 지방영향평가제는 국가정책의 수립과정에서 지방에 미칠 부정적 영향 요소를 분석하여 사전에 개선 대책을 수립할 수 있다. 따라서 지방영향평가는 국가정책의 수립과정에서 지방자치단체의 자치권을 침해하는 여부를 판단하는 것이므로 자치권의 주요 내용을 포함하여야 한다. 결국 지방영향평가의 대상은 국책사업은 물론이고 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권의 주요 관련 내용 등이 포함되어야 한다. 지방영향평가제도의 도입은 국가의 정책수립에서 지방에 부정적 영향을 미칠 요소를 파악할 수 있으며, 부정적 영향요소에 대한 대책을 수립함으로써 국정과정에 대한 지방의 협력을 유도할 수 있다.
