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최윤경의 행정학 특강 (28) : 공공봉사동기(PSM : Public Service Motivation)
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.10.07  12:40:58
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1. 공공봉사동기의 의의

공공봉사동기(PSM : public service motivation)에 대한 정의는 다양하지만, 국민과 사회, 그리고 국가를 위해 봉사하려는 이타적 동기를 가지고 공익 증진 및 공공의 목표 달성을 위해 헌신적으로 기여하고자 하는 공무원들의 고유한 동기로 정의할 수 있다(Perry & Wise, 1990). 일반적으로 직업을 선택하는데 있어 공직에 진출하는 사람들은 공공 가치에 기여하고자 하는 공공봉사동기를 가진다(고길곤·박치성, 2010; 신황용·이희선, 2012). PSM의 개념은 크게 두 부분으로 나누어져 있다. 첫 번째는 직업을 선택하는 데에 있어서 공직을 선택하게 되는 직업선택 동기로서의 개념(attraction-selection- attrition)이고, 두 번째는 공공에 봉사하고자 하고, 금전적 보상보다 다른 가치를 우선시하는 이타적 행동 결정의 추동기제이다(이명진, 2010).
 

   
 

공공봉사동기 이론은 Perry(1997, 2000, Perry & Wise, 1990)에 의해서 주로 주창되어 왔다. Perry & Wise(1990)는 공공봉사동기와 관련해서 다음과 같은 3가지 기본명제를 제시하고 있다. 첫째, 개인의 공공서비스동기가 크면 클수록 개인이 공공조직의 구성원이 되고자 하려는 가능성이 더욱 클 것이다. 둘째, 공공조직에서는 공공서비스동기가 성과와 정(+)의 관계가 있다. 셋째, 높은 공공서비스동기수준을 갖는 사람을 유인하는 공공조직은 개인성과를 효과적으로 다루기 위하여 실용적인 인센티브에 보다 적게 의존할 것이라는 것이다.

2. 공공봉사동기의 등장 배경

본격적으로 공공봉사동기의 연구가 활발해진 배경은 정부조직의 성과향상을 위한 노력의 일환으로 성공적인 공직자 동기부여 방안을 모색하면서 이다(Houston, 2000). 특히 공공봉사동기 개념은 성과급과 같은 외재적 보상과 구조적·관리적 기법을 통해 조직성과를 향상시키려는 신공공관리론적 개혁에 대한 비판과 반성으로부터 출발했다. 조직심리학 또는 인적자원 관리를 연구하는 학자들은 성과향상에 영향을 미치는 요인들 중에서 미시적 변수인 개인의 특성, 특히 동기부여에 관심을 보이기 시작했다. Crewson(1997)과 Houston(2000)에 따르면, 공공부문에 민간부문의 금전적 보상시스템을 적용하여 능률성과 효과성을 고무, 향상시킬 수 있다고 보는 시각은 공직자들과 민간부문 종사자들이 유사한 보상에 의해서 동기부여 된다는 것을 가정하고 있으며, 이런 시도의 개혁 노력은 실패할 것이라고 본다. 공공부문의 종사자들은 민간부문의 종사자들과 다르게 자신의 일을 직업(job)이라기보다는 소명(calling)이며, 의무라고 여기며, 대중에게 봉사하며, 공공의 이익에 봉사하려는 희망에 의해서 동기부여 되고, 외재적 보상보다도 내재적 보상을 우선시하는 윤리에 의해서 특징지어진다고 한다(Houston, 2000). 따라서 공공부문 종사자들의 동기를 적절하게 이해하고 활용하는 것에 실패하게 되면 단기적으로는 열악한 직무수행을, 장기적으로는 공공서비스 윤리에 관한 영구적인 배제를 초래할 수 있다고 한다(Crewson, 1997). 이근주(2005)도 공공봉사동기의 핵심은 공공부문 종사자들이 갖고 있는 가치체계 혹은 욕구체계는 민간부문 종사자들의 그것과는 차이가 있다는 점이며, 이러한 차이는 매우 중요하기 때문에 공공부문 조직관리에 있어서 명시적으로 고려되어야 한다고 주장한다.

3. 공공봉사동기(PSM)의 세 가지 차원

PSM 개념을 처음 제시한 Perry & Wise(1990)는 공직동기라는 개념을 제시하고 이를 합리적(rational), 규범적(normative), 감성적(affective) 차원 등 세 가지로 구성하고 있다. 공무원들은 타인의 이익이나 공익을 더 생각할 것이라는 문제의식에서 출발하여 발달시킨 개념이 공직봉사동기 개념이다.

   
 

첫째, 합리성 차원(rational dimension)은 공직 종사자들도 합리적 계산, 즉 자신의 효용의 극대화라는 이기적 동기로 공직봉사를 한다는 것이다. 공무원이 특정 정책을 수립하고 적극 추진하거나 동일시하는 데에서도 자신의 자아실현적 욕구를 충족시키는 차원에서 정책과 자신을 동일시하여 나타난다는 것이다.

둘째, 규범성 차원(normative dimension)은 공익의 본질적 차원으로서 이타적인 것을 의미한다. 소수가 아닌 전체 이익에 대한 봉사를 해야 한다는 의무감, 정부는 국민 전체를 위해 존재하기 때문에 복종해야 한다는 의무감, 사회에서 강자보다는 약자에게 좀 더 우호적으로 정책이 실행되어 형평성이나 정의를 실현해야 한다는 의무감 등이 이런 규범성을 구성하는 요소이다.

셋째, 감성적 차원(emotional dimension)은 이성에 의한 계산이나 의무감보다는 감정적으로 생기는 봉사를 해야겠다는 느낌이 동인이 되는 동기이다. 사회적으로 중요한 정책을 보고 느끼는 감정이나 애국가를 부를 때나 국기를 볼 때 생기는 애국심 등이 예이다.

4. 행정학에서 PSM 연구의 의의 및 시사점

1) 기존 동기이론의 한계 보완 : 사적부문과 다른 공공조직의 동기부여의 특성 설명에 유용
공직동기가 주목받는 이유는 현실적인 차원에서 공공부문의 인력들이 사적 부문과 다른 동기구조를 가지고 있다는 것을 설명할 수 있는 행정학적 개념이기 때문이다. Perry(1997; 2000)가 지적한 것처럼 기존의 많은 동기이론들은 개인주의적 편향(individualistic bias)에 기초해 있어 친사회적 또는 이타적 행동을 설명할 수 없다는 한계가 있다. 아울러 기존 동기이론들은 동기부여와 관련해 명확한 목표와 보상의 연계를 강조하여 모호성(ambiguity)이 강한 공공조직에서 적용하는데 한계가 존재한다. 이와 같은 상황에서 공공봉사동기 개념은 행정학적 시각에서 공공성을 반영한 공직동기로서 공공부문에만 존재하는 고유한 인간의 행태를 설명할 수 있다는 점에서 유용성이 있다.

2) PSM과 공무원의 무사안일의 관계 : 공공봉사 동기 ↑ ⇒ 무사안일 ↓
최근 연구결과 공공봉사동기를 가지고 공직에 진입한 공무원이 그렇지 않은 공무원에 비해 무사안일의 정도가 낮은 것으로 나타났다(이윤경, 2014)1). 공공봉사동기를 가지고 공직에 진출한 공무원 집단과 그렇지 않은 집단 간 무사안일 수준의 차이를 분석한 연구결과에 따르면,  2007년부터 2013년까지 모든 연도에서 공공봉사동기를 가지고 공직에 진출한 공무원보다 공공봉사동기를 가지지 않고 여타의 사유로 공직에 진출한 공무원이 평균적으로 무사안일이 높게 나타나는 것을 볼 수 있었다. 이러한 연구 결과는 공직진출이 공무원 고유의 공공봉사동기가 아닌 직업안정성 등의 경제적 사유로 변모하게 됨에 따라 공무 수행에 있어 책임감이 떨어지고 내재적으로 동기를 부여하지 못해 공공봉사동기를 가진 공무원에 비해 그렇지 않은 공무원의 무사안일 행태가 더 크게 나타낸다는 기존의 연구 결과들(Ballante & Link, 1981; 한승주, 2013)을 뒷받침한다.

3) PSM과 조직성과의 관계
연구결과에 따르면 일반적으로 공직의 보람 때문에 공무원이 된 사람들은 그렇지 않은 사람들에 비해 조직 내에서 긍정적인 행태를 보이며, 구체적으로 공무원의 공공봉사동기는 직무만족과 조직성과의 향상에 긍정적인 영향을 미친다.

구체적으로 PSM과 조직성과의 관계에 대한 실증연구의 결과를 살펴보면 다음과 같다. Naff & Crum(1999)은 PSM과 연방공무원의 직무만족, 성과, 공직에 남으려는 의도, 정부의 개혁노력에 대한 지원과는 긍정적인 관계가 있음을 보여준다. Pandey et al.(2008)은 PSM이 개인의 조직행태, 예를 들어 조직시민행동2), 직무성과, 직무만족3), 그리고 조직몰입4) 등을 향상시킨다고 보고 하였다. 국내 학자의 경우도, PSM이 조직성과에 긍정적인 영향을 가지고 있음을 실증분석하고 있다. Kim(2005)은 PSM이 정부조직의 성과에 긍정적인 영향을 미치고 있음을 보여주었다. 이근주(2005)는 공공부문 종사자들의 경우 PSM이 성과에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 분석하였다5). 조태준?윤수재(2009)은 서울시 공무원을 대상으로 한 경험적 연구를 통해서 PSM이 조직성과(효율성, 효과성, 공정성)를 향상시킨다고 주장하였다6). 김태호?노종호(2010)는 지자체 공무원을 대상으로 한 설문조사를 바탕으로 PSM이 혁신행동(즉, 혁신지각, 혁신개발, 혁신실행)에 긍정적인 영향을 미친다고 보여주었다7).

각주)-----------------
1) 이윤경(2014), “공무원 무사안일의 영향요인 추세 분석 : 공무원 임용 시 공공봉사동기의 역할을 중심으로”, 정부학연구 제20권 제2호.
2) 조직시민행동이란 조직의 공식적 보상체계에 의해 별도의 인센티브나 보상을 받지 않으면서 조직에 도움을 주는 자발적인 역할 외 행동으로 정의할 수 있다(박경효, 2016).
3) 직무만족은 “직원들이 그들의 직무에 대한 인정(appraisal)으로부터 나타나는 긍정적인 감정 상태”로 정의된다. Schneider & Vaught(1993)의 연구는 공공부문 종사자들이 민간부문 종사자들보다 자기 직무에 더 만족한다고 보고 있다. 높은 PSM을 가진 사람이 상대적으로 금전적인 보상보다 공익을 증진시키려는 공공부문에서 직무만족도가 더 높다고 할 수 있다.
4) 조직몰입이란 “조직 구성원들이 자신의 조직에 대한 정체감(identification)과 헌신(involvement)”으로 정의된다(Mowday et al., 1982). Perry & Wise(1990)는 PSM이 조직몰입에 긍정적으로 연관되어 있다고 주장한다.
5) 이근주(2005). “PSM과 공무원의 업무 성과”, 「한국사회와 행정연구」, 16(1): 81-104.
6) 조태준, 윤수재(2009). “공공서비스동기(Public service motivation)와 성과 간 관계에 대한 연구”, 한국행정연구, 18(1): 223~252.
7) 김태호?노종호(2010). “공공봉사동기가 조직 구성원의 혁신행동에 미치는 영향에 관한 연구”,행정논총, 48(3): 143~168.

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