※ 2011년도 입법고시 행정학 기출문제
다음 질문에 대해 답하시오.(30점)
1) 정부 규모를 평가할 수 있는 기준을 제시하시오.(10점)
2) 자신이 제시한 기준(들)에 입각하여 현재 우리나라가 큰 정부인지 작은 정부인지 평가하시오.(20점)
Ⅰ. 정부 규모를 평가할 수 있는 기준
정부의 규모를 판단하는 합의된 기준은 없지만 대체로 정부의 재정규모, 인력규모, 인건비 비중, 영향력 등을 중심으로 비교하는 것이 일반적이다. 국내 연구도 대체로 정부 규모에 대한 분석에서 인력, 예산, 조직, 법령 등을 중심으로 분석하고 있다. 이하에서는 정부 규모에 관한 비교연구에서 가장 많이 활용되고 있는 기준으로 양적 측면에서 재정과 인력규모, 그리고 질적 측면에서 정부의 영향력과 역량을 중심으로 우리나라 정부의 규모를 평가하고자 한다.
1. 양적 측면 : 재정(예산)지출과 인력규모
정부규모에 관한 비교연구에서 가장 많이 활용되고 있는 기준이 인력규모이다. 주로 노동시장에서 정부부문이 차지하는 비중, 공공부문 인력규모, 인건비 비중 등을 기준으로 한다. 대체로 국가 간의 공무원 비교는 ‘일반정부’ 정의를 사용하지만, 우리나라의 경우 공무원은 공무원법상의 공무원을 지칭하는 것으로 ‘일반정부’ 종사자보다 좁은 정의를 사용한다.
재정지출 규모는 UN이 정한 국제기준에 따라 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부와 기금일부를 포함한 정부 부문의 총지출 및 GDP에서 차지하는 비중을 OECD 회원국 및 다른 주요 국가의 지출 규모와 비교하여 파악할 수 있다.
2. 질적 측면
1) 정부와 사회의 관계 : 국가자율성(state autonomy)
정부와 사회의 관계에서 정부의 강함은 일반적으로 국가자율성으로 이해할 수 있다. ‘국가자율성’이란 사회를 구성하는 다양한 집단의 이익을 그대로 반영하는 것이 아니라 정부가 독자적으로 어젠다를 설정하고 정책을 결정할 수 있는 정도를 의미한다. 외부에서 공식적으로 문제를 제기하고 대안을 제시했다 하더라도 정부에서 이를 검토하여 수정할 수 있는 독자적인 힘이 있다면 강한 국가, 강한 정부라고 할 수 있다.
2) 정부와 시장의 관계 : 정부의 시장에 대한 영향력(개입 정도)
정부와 시장의 관계는 정부가 자유 시장 경제를 얼마나 신뢰하는가의 정도로 이해할 수 있다. 한국, 대만, 중국 등 시장과의 관계에서 정부가 직접 경제개발 계획을 수립하고 집행하며 기업의 지배구조에까지 직접 영향을 미칠 수 있는 영향력(힘)을 가진 경우에는 강한 정부라 할 수 있다. 반면에 미국, 싱가포르, 홍콩 등 시장의 역할을 존중하는 정부는 시장의 여건을 조성하고 경제주체들 간의 이해를 조정하며, 공정한 거래가 이루어지도록 감시하는 역할에 초점을 맞춘다.
3) 정부역량 : 인적측면 & 재정자원 동원 측면
정부의 역량은 정책집행능력 및 재화와 서비스 제공 능력으로 이해할 수 있다. 여기에는 공무원의 업무수행능력, 동기부여 그리고 이들이 얼마나 잘 조직화되어 협력적 집단으로 일을 수행할 수 있는가 등이 포함된다. 사회에서 우수 인력을 육성하는 교육제도, 이들을 공직으로 유인하는 충원제도, 그리고 이들의 능력을 지속적으로 개발하는 교육훈련제도 등은 인적측면에서 정부역량을 확보하고 유지하는 데 매우 중요한 측면이다. 인적자원 이외에 정부가 재정자원을 얼마나 동원할 수 있는가도 중요한 역량요소이다. 기본적으로 세원이 취약하면 어떤 일도 성공적으로 실행할 수 없기 때문이다.
Ⅱ. 정부규모 평가 기준에 따른 한국의 정부 평가
1. 양적 측면 평가 : 작은 정부
1) 재정 : GDP 대비 재정지출 규모
2015년 예산에 반영된 우리나라 중앙정부의 재정은 기금 포함 총 지출규모 375.4조원으로, GDP 대비 33.6% 수준이다. 재정지출 규모 변화 추이를 볼 때 2008년 세계금융위기를 극복하기 위한 경기부양 때문에 정부지출이 증가하여 GDP 대비 35% 가까이 증가한 적이 있으나, 이후 32% 내외의 안정된 비율을 유지하고 있다. 이 비율은 OECD 회원국 및 다른 주요 국가의 지출 규모와 비교해 볼 때, 특히 유럽의 사회복지 국가들에 비교해 보면(덴마크, 핀란드, 프랑스, 스웨덴 등 55% 이상) 아직까지 그 비율이 현저히 낮은 수준이다.
우리나라 GDP 대비 정부지출 규모가 아직까지 다른 주요 국가에 비해 낮은 것은 사실이나 사회적 보호 지출 비율이 OECD 회원국 중에서 가장 낮은 수준으로 앞으로 증가가 예상된다. 또한 공기업을 포함시켜 공공부문으로 지출 범위를 확대하면 2013년 총지출이 684.3조원이고 2008년 이후 GDP 대비 48~50% 수준이 되기 때문에 앞으로 정부 또는 공공부문의 확대에 대한 경계심을 가져야 할 필요가 있다.
2) 인원 : 노동시장에서 정부부문이 차지하는 비중, 공공부문 인력규모 등
정부 규모를 인적측면에서 보면 지난 20년 사이에 공무원 정원이 10% 증가한 수준이다. 김대중 정부를 제외하고는 꾸준히 증가추세를 유지하고 있다1). 한편, 노동시장에서 정부부문이 차지하는 비중은 2011년 기준 6.5%로 OECD 회권국 중 최하위 수준이다. 그러나 공기업을 포함한 공공부문의 인력규모가 상대적으로 큰 편이다. 공공기관의 임직원 수는 공무원과 다르게 이전 6년 동안 14.9% 증가하였다. 더구나 공무원과 공공기관 인력에는 계약직 공무원이나 비정규직은 포함되지 않았으며 사회공익요원도 포함되지 않은 수치이기 때문에 실제 정부와 공공부문에 근무하는 인력규모는 과소평가되었다고 할 수 있다.
3) 평가
국가 간 비교를 통해 볼 때 양적인 규모에서는 통계에 반영되지 않는 부분을 고려하더라도 아직은 작은 정부라고 할 수 있을 것이다. 우리나라 공무원 수나 정부 재정지출 측면에서 다른 국가들에 비해 상대적으로 크지 않은 것으로 보인다. 그러나 이러한 양적 지표 측정 시 인력통계에 군인, 공익 요원, 의경 등이 제외되어 있으며, 다른 나라에 비해 산하기관, 공기업 등의 준공공영역이 발달되어 있음을 비추어볼 때 Light가 언급했듯이 ‘작은 정부에 감추어진 그림자 부문’을 정확히 파악하는 작업이 선행되어야 한다.
2. 질적 측면 평가 : 작지만 ‘강한 정부’
1) 정부와 사회의 관계 : 국가자율성(state autonomy)
한국은 아직까지 권위주의적 국가의 특성을 지니며, 다수 국민의 반대에도 불구하고 강력한 정책 추진(예 : 노무현 정부 때 한미 FTA 협정 체결, 이명박 정부의 4대강 사업 추진 등)이 가능하다는 점을 고려할 때, 우리나라는 아직 정부-사회의 관계에서 정부가 우위에 있다고 볼 수 있다. 최근 시민단체의 활동 강화, 국회 및 정당의 권력 견제 기능 회복 등으로 정부의 힘이 과거에 비해 상대적으로 약화되는 추세이다.
2) 정부와 시장의 관계 : 시장에 대한 영향력(시장에 대한 개입 정도)
우리나라는 70-80년대 정부주도의 계획경제를 통해 경제성장을 이루었으며, 1990년대 말 IMF 관리 경제 체제하에서 정부와 시장의 관계가 획기적으로 전환되었다. 즉, 김대중 정부 이후로 시장의 자율성이 증가하기 시작했으며, 정부의 영향력이 감소하기 시작했다. 그러나 과거에 비해 상대적으로 정부의 영향력이 줄어들긴 했지만 정부가 여전히 경제에 개입하여 투자의 흐름을 유도하는 등(예 : 노무현 정부는 차세대 10대 성장 동력, 이명박 정부는 17개 신성장 동력을 선정, 박근혜 정부는 미래 성장동력-산업엔진 19개 사업을 선정하여 투자의 흐름을 유도) 여전히 약한 정부라고 할 수 없다.
3) 정부 역량 : 정부의 정책집행능력 및 재화와 서비스 제공 능력
먼저, 인적 측면에서의 정부 역량을 평가하면, 우리나라는 1960~70년대 산업화 시대에 정부 공무원이 중심이 되어 국가발전을 주도해 왔으나, 21세기 지식정보화 사회에서 공무원들의 변화적응력이 문제가 되고 있다. 환경변화와 함께 시민사회 및 시장과의 관계에서 정부의 역할이 변해가고 있는데 공무원의 의식이 이를 따라오지 못한다는 것이다.
다음으로 정부의 재정자원 동원 능력 역시 과거 고도 성장기처럼 높은 증가율을 보이지 못하고 있다. 특히 1997년 외환위기 및 2008년 국제금융위기 이후 경기회복을 위한 정부지출을 늘인 결과 국가채무가 급속하게 증가하면서 앞으로 정부의 재정자원 동원능력이 약화될 것으로 예측된다. 다만 아직까지는 OECD 회원국과 비교할 때 국가채무가 상대적으로 건전한 상황이라고 볼 수 있다.
4) 평가
한국 정부는 정부-사회 관계, 정부-시장 관계, 그리고 정부 자체의 역량, 세 가지 측면에서 평가할 때 비록 그 정도가 약화되고는 있지만 아직까지 질적인 측면에서는 매우 강한 국가(정부)라고 평가할 수 있다. 발전국가 패러다임의 경로의존성에 의해 시장 및 시민사회(민간부문)에 대한 개입 정도가 강하고(예 : 규제의 수), 상대적으로 정부의 자율성이 강하다는 점을 고려할 때 큰 정부라고 평가할 수 있다. 문제는 질적으로 ‘강한’ 것이 과연 건전한 것인가에 있다. 정부가 독자적으로 정책을 수립하고 실행에 옮길 수 있다는 측면에서는 바람직하다고 볼 수 있지만, 시민사회와 시장과의 관계에서 국가자율성이 권위적이고 비민주적인 것이라면 ‘건전하지 못한’ 강한 정부라고 할 수 있다. 질적 측면에서 한국 정부가 지향해야 할 바람직한 방향은 정부와 시민사회, 그리고 시장이 보다 민주적인 견제와 균형 그리고 협력의 관계 속에서 올바른 정책결정을 하는 건전한 정부여야 하고, 자원의 관리나 재화·서비스의 제공에서 비효율성을 제거한 효율적인 정부여야 한다.
각주)-----------------
1) 이명박 정부 출범 첫 해에 6,000여명 감축했지만 다음 해부터 다시 충원이 확대되었으며, 2008년 글로벌 외환위기를 반영하여 정원 감축이 있은 경우를 제외하고는 지속적으로 공무원 규모가 증가하고 있는 추세이다.
