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최윤경의 행정학 특강 (26) : 성과관리
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.09.23  16:59:49
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※ 2016년 행정고시 기출문제

제2문 다음 제시문을 읽고 물음에 답하시오. (총30점)

성과관리는 성과중심에 입각한 통합적 관리로서 공공부문에 긍정적인 기능을 할 수 있다. 하지만 성과관리의 목표달성에 불확실성이 존재하고, 많은 요인들의 영향으로 당초 의도와 달리 부정적 결과를 초래할 수 있다는 지적이 있다.

 1) 공공부문의 성과관리 도입목적에 대하여 설명하고, 성과관리의 의도하지 않은 결과에
 대하여 논하시오.(18점)

 2) 위의 부정적 결과를 통제하기 위한 방안에 대하여 논하시오.(12점)


Ⅰ. 서론

Ⅱ. 공공부문 성과관리의 도입 목적

1. 성과관리의 개념 및 의의

성과관리는 조직의 효과성 제고를 위하여 전략적 기획을 통해 성과목표를 설정하고 그 결과를 평가하여 정책운영, 예산배분, 인사관리 등에 활용하는 일련의 활동을 의미한다. 이를 통해 과정이나 절차가 아닌 결과중심의 책임성을 확보하려는 것이 신공공관리적 정부개혁의 핵심적 내용 중 하나이다. 우리나라 「정부업무평가기본법」은 “성과관리라 함은 정부 업무를 추진함에 있어서 기관의 임무, 중·장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집행과정 및 결과를 경제성, 능률성, 효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동을 말한다”라고 정의하고 있다.

성과관리의 일반적 절차는 크게 네 가지로 구분될 수 있다(기획예산처, 2003). 첫째, 성과관리를 위해 기관의 미션과 장기적인 목표를 설정한 다음, 이를 매년 구체적으로 실천하기 위한 연간 성과목표를 결정한다. 둘째, 성과목표에 기초하여 이를 측정하고 검증할 수 있는 성과지표를 개발한다. 성과측정 지표는 성과관리에서 관리자가 조직의 성취와 부하(또는 하위부서)의 성과를 측정하는 도구이면서, 담당자와 담당부서는 동기유발과 업무처리 방향을 설정하고, 조직을 비전과 목표달성을 위해 체계화시키는 도구가 된다. 따라서 성공적인 성과관리는 성과지표를 어떻게 만드는가에 달려있다. 셋째, 성과평가 및 환류이다. 기관(또는 개인)이 실제 달성한 내용과 각 기관이 매년 달성하고자 설정하였던 성과목표를 성과지표를 통해 비교·평가한다. 마지막으로 성과를 평가하고 그 결과를 환류하여 계획수립, 자원배분 및 인사관리 등에 활용함으로써 성과 제고를 위한 유인책으로 활용한다.
 

   
 

2. 성과관리 도입목적

성과관리의 도입 목적은 전통적 관료제 통제방식과 관료조직의 문화를 개혁해서 공공부문의 효율성 및 효과성을 제고하기 위한 것이다. 민간부문과 달리 공공부문은 산출이나 결과가 불분명하거나 다차원적인 경우가 많기 때문에 공공부문에서는 전통적으로 산출이나 결과와 같은 성과보다는 투입을 중심으로 통제가 이루어졌다. 투입 중심의 통제는 절차 및 규칙에 치중하는 업무행태를 유발하였으며, 이러한 업무 행태는 공무원들이 주어진 임무를 가장 적은 비용으로 달성하고자 노력할 수 있는 여지를 줄이고, 궁극적으로 추구하는 최종적인 목적 자체에 대해 별다른 관심을 보이지 않는 풍토를 조성함으로써 공공부문의 효율성(efficiency)과 효과성(effectiveness)을 저해하는 결과를 초래했다. 성과관리 체계하에서 공무원들에게 요구되는 것은 절차와 규칙의 준수가 아니라 결과의 달성이다. 그 대신 공무원들에게는 성과달성을 위한 인사·조직·예산 등의 운영에 있어서 자율권이 대폭 확대되며, 이러한 자율권을 바탕으로 공무원들은 능동적으로 문제를 해결하고 결과를 달성하기 위해 노력하게 되고, 공공부문의 생산성과 효과성을 제고할 수 있게 된다.

OECD 국가의 경우 성과관리 시스템을 도입하는 목적은 효과적인 서비스 제공과 비용 절감, 결과 및 성과에 대한 책임성 강조, 공공조직의 축소, 성과를 통한 예산절감, 공공조직의 유연성 제고, 고객지향적 서비스 제공 등에 있었다. 우리나라는 1997년 외환위기 이후 공공부문에 대한 지속적인 개혁을 추진하였고, 이 과정에서 기획예산처는 투입위주의 행정이 아닌 결과위주의 행정으로의 패러다임 변화를 위하여 미국 GPRA와 성과관리제도를 벤치마킹하고 이를 바탕으로 1999년부터 단계적으로 성과관리제도를 도입하였다.

Ⅲ. 성과관리의 부작용(의도하지 않은 결과)

성과관리 시스템의 핵심은 성과지표의 개발, 개인성과와 부서성과 평가결과의 조합, 결과에 대한 보상이라고 할 수 있다. 문제는 공공부문의 특성상 이러한 요건을 충족시키는 데에 한계가 있다.

1. 성과목표 설정의 문제점 : 목표의 불명확성과 복잡성

공공부문에서 성과관리의 어려움 중 하나는 성과목표의 설정에 있다. 정부가 해결해야 할 정책문제는 복잡성, 불확실성, 다양성 등을 특징으로 하기 때문에 정책목표 역시 그러한 성격을 띨 수 밖에 없어 성과관리에 어려움을 초래한다.

2. 성과지표의 개발 곤란

성과지표는 조직차원의 미션, 비전, 전략, 전략목표와의 정합성을 확보하도록 개발하는 것이 무엇보다 중요하다. 다만 정부부처의 경우 계량화의 한계 등으로 구체적인 성과지표를 개발하고 적용하는 데는 한계가 있다. 위에서 지적한 바와 같이 공공부문은 성과목표에 대한 합의와 명확화가 어렵기 때문에 구체적인 성과지표의 개발과 성과지표의 측정 가능성에 부정적인 요인으로 작용한다. 이러한 공공부문의 특성상 목표와 관련된 모든 사업 및 업무활동 결과가 성과지표로 완전히 측정되기 어려우며, 이런 경우 관리자는 측정되는 사업 및 업무에만 집중하는 전략을 취할 가능성이 높다. 따라서 성과목표 설정 시 달성이 용이한 혹은 측정이 가능한 사업이나 업무를 주로 내세우는 부작용이 나타나게 된다. 이러한 행태는 조직 전체의 목표달성을 저해하게 된다.

3. 성과측정의 어려움에 따른 부작용

정부는 복합적이고 다양한 목표를 추구하기 때문에 정책이나 서비스의 성과를 계량적으로 측정하는 것은 상당히 어려우며, 나아가 측정이 가능하다 하더라도 어떤 성과 지표 및 측정방법을 선택할지도 의문스럽다. 또한 정부 목표 및 성과의 달성은 장기적으로 이루어지는 경우가 많아 이를 객관적으로 측정하기도 곤란하다. 이러한 상황에서 조직구성원들은 성과목표나 성과지표의 설정, 측정방법의 선택 등에 있어서 자신들에게 유리한 방향으로 설정할 유인이 존재한다. 즉, 정부에서의 성과측정의 강조는 이에 대한 구성원들의 행태적 반응에 따라 다음과 같은 부작용을 야기할 수 있다. 첫째, 톱니효과(ratchet effect)는 당기의 실적이 차기의 평가에 미치는 영향을 의미하는 것으로, 개인 또는 집단은 현재 시점에서 더 많은 성과를 달성하면 차기에 더 높은 성과목표를 설정해야하기 때문에 미래의 좋은 평가결과를 위하여 현재의 성과목표 설정 수준이나 달성된 성과를 낮추려는 유인이 발생한다. 둘째, 관리자가 당장의 성과지표나 성과평가에 집착하여 장기적이고 전략적인 목표보다는 단기적으로 달성 가능한 목표만을 추구하게 되는 근시안적(myopia) 관리 현상이 나타날 수 있다. 정부활동으로 인한 결과는 대부분 오랜 시간이 지나서 나타나기 때문에 몇 년 후에 결과가 나타나게 될 현재의 관리노력은 사실상 성과지표로서 측정이 불가능할뿐더러 평가에 반영되기도 어렵기 때문에 이와 같은 현상이 초래된다. 셋째, 성과의 계량화 되지 않는 부분은 고려하지 않고 계량화될 수 있는 영역의 성과만을 강조하는 현상이 나타난다. 이처럼 측정이 용이한 계량지표만을 지나치게 강조(tunnel vision)하게 되면, 업무의 복잡하고 다양한 측면을 무시하게 되며, 중요한 목적을 달성하는 것보다 성과지표로서 측정될 부분의 목표치 달성만을 강조하게 된다. 이 경우 성과목표 설정시 달성이 용이한 혹은 측정이 가능한 사업이나 업무를 주로 내세우는 부작용이 나타나게 된다.

4. 성과평가 결과와 보상의 연계 문제 : 성과평가 및 보상의 불공정성

성과평가는 적정한 수준의 보상으로 연계되어야 한다. 그러나 정부부문의 특성상 성과평가 및 보상이 불공정성을 띨 개연성이 높다. 먼저 성과평가는 합리적이고 객관적인 평가체계가 구비되지 않으면 기관이나 개인으로부터 불신을 받게 되고 관련 제도는 형식화될 수 있다. 현재 우리나라의 성과평가 기준은 사실상 연공서열이 작용하고 있으며, 성과급제 역시 ‘나눠먹기식’ 운영이 이루어지고 있기 때문에 성과평가가 형식화 되고 있으며 보상에 대한 불공정성이 문제가 되고 있다. 또한 기관성과에 따른 보상을 예산배분을 통해 할 경우 예산배분 그 자체는 강한 정치적 성격을 띠고 있어 평가결과에 따른 보상이 합리적으로 이루어지기 힘들다. 실제 대통령이 중시하는 국책사업의 경우 그 예산배분은 평과결과에 크게 의존하지 않는다(박경효, 2016).

Ⅳ. 공공부문 성과관리 개선방안

위에서 지적한 성과관리의 부정적 결과를 통제하기 위해서는 다음과 같은 노력이 요구된다.

1. 명확한 성과목표 설정과 평과지표의 객관화

성과목표는 구체적이고 측정가능한 용어로 표현되어야 하며, 목표 수준은 구체적인 수치로 표현하는 것이 바람직하다. 평가의 공정과 신뢰성을 확보하기 위해서는 기관별 특성을 반영한 핵심 업무 위주로 합리적인 평가지표를 개발·적용해야 한다.

2. 평가결과의 활용 개선

성과에 대한 책임 확보를 위해서는 공정하고 객관적인 성과평가 시스템을 구축해야 하며, 성과평과 결과에 대한 인센티브와 패널티를 적절히 활용하여 합리적 보상체계를 마련해야 한다. 인사행정과 관련해서 운영성과를 기관장의 인사나 성과연봉에 직접 반영해야 하며, 예산측면에서도 기관별 성과평가 결과를 다음 해의 예산편성에 반영시키는 시스템을 마련해야 한다. 또한, 기관의 성과가 전 직원의 노력에 의해 달성된다는 측면에서 기관장과 전 직원에 대한 보상이 이루어질 수 있도록 제도적 보완이 필요하다.

3. 성과관리 전담부서 및 인력 필요성

공공부문에 적절한 정교하고 타당한 성과지표의 설계 등 효과적인 성과관리를 위해서는 많은 전문 인력과 예산이 필요하지만 이를 위한 자원과 기반구조가 부족하며, 성과평가를 위한 합리적 분석기법이나 제도 역시 취약한 상황이다. 이런 문제를 해결하기 위해서는 성과관리를 전문적으로 관리할 전담부서와 인력이 요구된다. 장기적인 관점에서 성과관리를 지속적으로 관리할 전담 조직 및 인력의 전문성 확보가 필요하다.

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