대법원 전원합의체, 강화군 정주생활지원금 조례 사건 ‘각하’
주무부장관은 시·도의회, 시·도지사는 시·군·자치구의회 제소
[법률저널=안혜성 기자] 대법원 전원합의체는 22일 행정자치부장관에게는 지방의회가 재의결한 조례안의 무효확인청구소송의 원고 적격이 없다며 행자부장관이 강화군의회를 상대로 제기한 ‘강화군 도서 주민 정주생활지원금 지원 조례안’의 무효확인소송을 각하했다.
지난 2013년 12월 20일 강화군의회는 강화군 내 6개 도서 주민들에게 정주생활지원금을 지급하기로 하는 내용의 ‘강화군 도서 주민 정주생활금 지원 조례안’을 의결했다.
인천광역시장은 같은 달 30일 강화군수에게 조례안에 대한 재의 요구를 지시했고 강화군수는 지시대로 재의를 요구했다. 하지만 강화군의회는 2014년 2월 10일 조례안을 원안대로 재의결했다.
이어 행자부장관은 3월 7일 강화군수에게 조례안재의결의 효력을 다투는 소를 제기할 것을 지시했으나 강화군수는 제소하지 않았다. 결국 행자부장관은 3월 21일 “가화군 도서 주민 정주 생활지원금 지원 조례안은 지방재정법 등에 위반된다”며 조례안재의결의 무효확인을 청구하는 소송을 직접 제기했다.
사건의 쟁점은 행자부장관에게 조례안재의결 무효확인청구 소송의 원고적격이 인정되는지 여부였다. 현행 지방자치법 제172조는 장관이나 시·도지사가 시·도의회나 시·군·자치구의회의 재의결에 대해 제소할 수 있는 요건과 절차를 규정하고 있다.
가장 일반적인 제소 형태는 주무부장관이 시·도의회를 상대로, 시·도지사는 시·군·자치구의회를 상대로 제기하는 것이다. 그런데 이 사건은 강화군의회의 조례안에 대해 인천광역시장이 재의요구를 지시한 반면 제소는 행자부장관이 직접 했다는 점에서 일반적인 사건과 달랐다.
대법원 다수의견은 행자부장관의 원고적격을 부정, 소 각하 판결을 했다. 지방자치법 제172조 제4항과 제6항은 ‘주무부장관이나 시·도지사는 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 해당 지방자치단체의 장이 소를 제기하지 않으면 해당 지방자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있다’고 규정하고 있다.
이에 대해 다수의견은 지방자치법의 체계와 제·개정 연혁 등을 근거로 “‘해당 지방자치단체’는 주무부장관에 대해서는 시·도를, 시·도지사에 대해서는 시·군·자치구를 의미한다”고 해석했다.
이들 규정이 주무부장관과 시·도지사의 재의요구지시권한을 규정한 동법 동조 제1항에 따라 지방의회에서 재의결이 이뤄졌을 것을 전제로 하는 후속절차에 대한 규정이고, 제1항이 주무부장관은 시·도에 대해, 시·도지사는 시·군·자치구에 대해 재의요구지시를 할 수 있다고 규정하고 있는 이상 이를 전제로 하는 제4항과 제6항도 같은 구조로 파악해야 한다는 것.
또 주무부장관과 시·도지사 모두 시·군·자치구의회의 재의결에 대해 제소할 수 있다고 보는 경우 주무부장관과 시·도지사의 제소권한이 중복돼 제소기간이나 중복제소, 권한의 선후관계 등 복잡한 문제가 발생해 소송상 법률관계를 불안정하게 만들 수 있다는 점도 고려됐다.
즉 다수의견의 판단에 따르면 강화군의회의 조례안재의결에 대한 제소권은 인천광역시장에게 있으므로 행자부 장관이 강화군의회를 상대로 직접 제소할 수 없다.
반면 김창석, 권순일 대법관은 “주무부장관에게 시·군·자치구의회의 조례안 재의결에 대해 제소할 권한이 없다고 해석한다면 주무부장관은 조례안 재의결이 법령에 위반된다고 판단하는 경우에도 시·도지사가 제소하지 않으면 그 위법한 상태를 용인할 수밖에 없다”며 주무부장관은 해당 지자체가 시·도 또는 시·군·자치구인지 관계없이 제소권이 있다는 입장을 나타냈다.
대법원은 이번 판결에 대해 “지방자치법 제172조 제4항, 제6항에 따른 소의 원고적격에 관한 첫 판단으로 장관이 직접 시·군 및 자치구의회의 재의결에 대해 소를 제기하기 위해서는 법률상 명백한 근거가 필요하다는 점을 분명히 확인했다는 점에 의의가 있다”고 전했다.
► 판결전문 보기 http://www.scourt.go.kr/sjudge/1474522932685_144212.pdf
