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최윤경의 행정학 특강 (24)
최윤경  |  hova@lec.co.kr
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승인 2016.08.19  10:52:10
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※ 2004년 입법고시
최근 들어 정책네트워크에 대한 관심이 높아지고 있다. 정책네트워크가 강조되는 이론적 배경을 설명하고, 그 적용가능성과 한계를 구체적 사례를 들어 논하라.(40점)

I. 정책네트워크의 의의 및 이론적 배경

1, 정책네트워크(policy network)의 의의

정책 네트워크란 특정한 정책 분야에 참여하는 관련 행위자들간의 상호작용 연계망을 의미한다. 즉, 정책결정과정에서 참여자들의 범위, 규모, 다양성, 그리고 그들 간에 이루어지는 관계의 역동성을 설명하는 틀이다.
 

   
 

2. 정책네트워크가 강조되는 이론적 배경

정책네트워크 이론의 출발은 기존의 정책결정 구조를 설명하는 다원주의이론과 조합주의, 엘리트론의 비판에서 비롯되었다. 기존의 이론적 관점들은 현상의 특정한 측면만을 강조함으로써 다양한 정책결정 양태의 동태적 측면을 정치하게 분석하지 못한다는 한계가 있다. 정책과정에 다양한 행위자들의 참여가 급증하고 공적 부문과 사적 부문 간의 경계가 불분명해지고 있으며, 각종 비정부단체의 사회운동 활동이 활발히 전개되어 정책과정에 영향을 미침으로써 기존의 모형들로는 이러한 정치현상을 제대로 설명하기가 어렵게 되었다. 이에 따라 정책과정에 참여하는 다양한 참여자들의 공식적 관계뿐만 아니라 비공식적 관계를 포괄할 수 있는 새로운 모형으로 정책네트워크 모형이 등장하였다. 정책네트워크 모형은 정책 과정 참여자들의 다양성과 이들 사이의 동태적 상호작용을 설명하는데 초점을 맞춤으로써 정책과정에서 행위자들 간의 동태적 관계를 분석하고 정책과정과 정책변동에 미치는 영향을 분석하는데 있어서 유용성을 갖는다.

III. 정책네트워크의 적용가능성과 한계

1. 철의 삼각(iron triangle) 및 하위정부 모형(sub-governmental model)

1) 의의 및 주요내용

각 정책분야별로 특정 이익집단, 관료조직, 의회의 관련 상임위원회가 상호간의 이해관계를 유지 보전하기 위해 견고한 동맹관계를 형성하고 있는 현상을 철의 삼각이라고 규정짓고, 이러한 현상을 모형의 형태로 발전시킨 것이 소위 하위정부모형이다. 따라서 철의 삼각과 하위정부모형은 같은 현상을 설명하고 있는 개념 또는 모형이라고 볼 수 있다. 다만 철의 삼각이라는 개념이 각 분야별로 이해관계 세력이 기득권의 보호를 위해 굳건히 연계하고 있는 현상을 강조하는 부정적인 의미가 강한 반면에 하위정부모형은 보다 중립적인 의미를 가지고 있는 것으로 볼 수 있다. 하위정부모형은 특정 이익집단, 소관 관료조직, 의회의 관련 위원회 등 비교적 소수의 행위자들간에 안정적인 관계를 형성하여 상당히 독립성을 지닌 하위정부 형태를 구축하여 해당 정책분야의 정책결정과 집행에 영향을 미치고 있는 것으로 보고 있다.

2) 유용성 및 한계

철의 삼각 또는 하위정부모형은 의회, 관료조직 등의 공식적인 참여자와 함께 비공식적인 참여자로 분류되는 이익집단 등 정책과정 참여자들간의 상호작용과 영향력 관계를 동태적으로 묘사하고 있다는 점에서 의의가 있다. 특히 대통령과 공공의 관심이 덜하고 일상화 수준이 높은 정책결정, 즉 분배정책 과정을 설명하는데 유용성이 높다.

그러나 철의 삼각과 하위정부모형은 1980년대 이후 경쟁적 이익집단의 급증과 경쟁의 격화, 정책문제의 복잡화, 집단 간 갈등, 의회 소위원회의 증가와 이들 간의 관할권 중첩 등의 요인으로 점차 쇠퇴되어 가고 있다. 실제로 미국사회에서 이익집단과 시민집단의 수가 증가함에 따라 그들 모두가 승자가 되기 어려운 새로운 상황이 나타나고, 의회의 소위원회 수가 증가하여 관할권이 중첩되는 것과 같은 제도적 변화로 인해 철의 삼각관계는 종래와 같은 힘을 발휘하기가 어렵게 되었다(이시원, 2001). 또한, 철의 삼각 개념은 정책과정에 있어서 이익집단의 활동을 지나치게 강조하고 있기 때문에 분야별 이익집단이 활성화되어 있지 못한 정치체제(개발도상국 등)하에서의 정책과정을 설명하는 데에는 한계가 있다. 정책공동체 모형이나 이슈네트워크 모형은 철의 삼각 개념이 지니고 있는 이러한 분석상의 한계를 보완하기 위해 등장하였다.

2. 정책공동체모형(policy community model)

1) 의의 및 주요내용

정책공동체는 정책문제, 정책대안, 정책의 결과 등에 대해서 관심을 가지고 있는 특정분야의 전문가들로 구성된다. 정책공동체 모형이 하위정부모형과 다른 점은 하위정부모형의 구성원에 대학교수, 연구원, 공무원, 국회의원 보좌관, 신문기자 등과 같은 전문가집단이 추가되고, 단순한 이해관계자는 배제된다는 점이다. 각 분야별 정책공동체의 구성원들은 관심사항을 공유하고 있고, 서로 상대방이 유용하게 활용할 수 있는 자원을 가지고 있다는 이유 때문에 정기적으로 상호 접촉하며, 그 과정에서 각기 자기의 정책분야에서는 어떤 문제가 중요한 문제인지, 그리고 어떤 해결방안들이 바람직하고 실현 가능한 것인지에 관한 일련의 공통된 이해와 공동체적 감정을 가지게 되며 이들 간에는 안정적이고 지속적인 관계가 유지된다.

2) 유용성 및 한계

정책공동체는 정책분야별로 전문가들의 지혜나 전문지식을 활용하기 때문에 정책내용의 합리성을 제고할 수 있으며, 다양한 요구들이 정책에 반영될 수 있으므로 환경에 대한 적응이 가능하다. 또한 정책공동체 내에서 구성원들 간 대화와 타협을 거치므로 담당자가 교체되어도 정책 혼란과 표류를 감소할 수 있다. 해당 분야의 전문가들의 활동으로 객관적인 평가가 가능해지므로 정책에 대한 공신력을 제고할 수 있다.

그러나 정책공동체는 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 정책공동체의 구축에는 장기간이 소요된다. 둘째, 정책공동체는 네트워크의 폐쇄성으로 인해 여러 문제점이 노출될 수 있다. 정책공동체는 소수의 특권적인 참여자들이 연결망에 참여하여 안정적이고 지속적인 관계를 유지하여 문제를 해결하는 네트워크이므로 내부는 매우 안정적이나 외부환경에 매우 폐쇄적이라 급변하는 정책문제 해결에 한계가 있다. 일단 정책공동체가 형성되고 나면, 외부의 신규 참여는 엄격히 제한되고 비판적인 의견의 투입과 생산도 막히게 되어 정책환경에서 나타나는 변화에 적절히 대응하기 어렵다. 셋째, 정책공동체의 구성원들은 정책문제가 공동체 내부에서 해결되어야 한다는 규범에는 동의하지만 구성원들의 이해관계와 아이디어가 다르기 때문에 정책문제의 해결방안을 둘러싸고 갈등이 발생할 수 있다.

3. 이슈네트워크모형(issue network model)

1) 의의 및 주요내용

Heclo(1978)는 하위정부모형에 관한 비판을 토대로 이슈네트워크모형을 제시하였다. 그는 미국에서 이익집단이 수적으로 크게 늘어나고 다원화됨에 따라 하위정부나 철의 삼각이 불가능해졌다고 주장한다. 폐쇄적 삼각관계만을 보는 경우, 정부결정에 미치는 영향이 커지고 있는, 상당히 개방적인 사람들의 네트워크를 놓치게 된다는 것이다. 따라서 Heclo는 정책결정이 규모가 훨씬 큰 이슈네트워크 내에서 이루어진다고 보는 것이 가장 적절하다고 주장한다. 이슈네트워크는 공통의 기술적 전문성을 가진 대규모의 참여자들을 묶는 지식공유 집단을 의미한다. 단순하고 분명하게 정의된 하위정부모형의 경계와는 달리 이슈네트워크의 경계는 가시화하기 어렵고 잘 정의되지 않는다. 이슈네트워크는 기술적 전문성을 보유한 행위자들이 문제발생시 일시적으로 연합하여 문제를 해결한 후 다시 원상태로 돌아가는 형태로, 연결망의 제도화가 낮아 참여와 탈퇴가 자유로우며, 중심적 권위가 없어 신규참여자들에 대한 개방성도 높다. 참여자의 범위가 넓고, 참여자들의 공동체의식은 약하며 그들 사이의 접촉빈도는 유동적이다.

2) 유용성 및 한계

이슈네트워크모형에서는 특정 정책분야에서 하위정부 관점보다 폭넓은 행위자들이 참여하는 포괄적인 정책네트워크가 존재하고, 그 연계가 다양한 방식으로 이루어지며 비계층적인 형태를 띤다. 따라서 정책과 관련된 다양한 의견과 정보를 공유하고 환경변화에 상대적으로 적응력이 높다는 등의 장점을 지닌다(박경효, 2016).

그러나, 이슈네트워크모형에서는 핵심부의 공동화(空洞化)현상으로 누가 주도적인 행위자인지 분명하게 밝히는 것이 곤란하며, 복잡한 가운데 권위적인 의사결정자와 중심적 권위가 없기 때문에 이슈를 해결하기 보다 오히려 문제의 심각성을 악화시킬 가능성이 있다. 또한, 이슈네트워크는 정책영역 내에 상이한 문제정의와 해결방안을 가진 집단이 많고(다수의 결정자) 이들의 정책과정에 대한 접근가능성이 높기 때문에 정치적으로 합의가 이루어지기 어려우며, 구성원의 잦은 변동으로 정책 논의의 지속성을 유지하기 어렵다는 한계가 있다.

   
 

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