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최윤경의 행정학 특강(23) : 적극행정 면책제도
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.08.12  11:32:56
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적극행정 면책제도의 주요 내용 및 쟁점

< 관련 기출문제 >

※ 대학모의고사 문제 
최근 OO신문(2015년)과 OO연구원(2014년)의 설문조사에 의하면, 공무원의 공정한 업무수행 태도와 자세에 대해 국민들은 17.4%만 동의했고, 57.8%가 공무원이 무사안일하다고 응답하였다. 공무원의 부정부패와 무사안일 등 행정의 난맥상과 관련하여 공무원 책임의 성격과 책임의 소재에 대한 관심이 고조되고 있다. 다음의 물음에 답하시오.
1) 공무원 책임성 강화와 실효성을 높이기 위해 감사원이 도입한 “적극행정 면책제도”를 평가하시오.
 

   
 

※ 2016년 인사·조직론 기출문제 
다음은 적극행정에 대한 내용이다. 물음에 답하시오.

소극행정은 공무원이 해야 할 일을 하지 않거나 할 수 있는 일을 하지 않아 국민에게 불편을 주거나 권익을 침해하고 국가재정에 손실을 가져오는 업무행태를 말한다. 정부는 공직사회의 무사안일과 공무원의 복지부동 등 소극행정에 따른 여러 가지 문제점을 해결하기 위해서 ‘적극행정면책제도’를 도입하여 불합리한 규제개선 등 공공의 이익을 위해 업무를 적극적으로 처리하다 발생한 잘못에 대해서는 고의·중과실이 없는 경우 책임을 묻지 않도록 했다. 즉, 적극행정을 수행하는 과정에서 발생한 과실에 대해서는 징계를 감경할 수 있을 뿐만 아니라, 적극적으로 업무를 수행하다 발생한 과실보다 아무 일도 하지 않는 복지부동 공무원을 징계하는데 초점을 맞추었다. 

1) 공직사회에서 소극행정이 발생하는 원인을 다양한 수준에서 설명하시오.
2) 적극행정 면책제도를 활성화하기 위한 방안과 한계를 설명하시오.


1. 적극행정 면책제도 의의

‘적극행정 면책’이란 공무원 등이 국가 또는 공공의 이익을 증진하기 위해 성실하고 능동적으로 업무를 처리하는 과정에서 발생한 부분적인 절차상 하자 또는 비효율, 손실 등과 관련하여 그 업무를 처리하는 공무원 등에 대한 감사원법상의 불이익한 처분요구 등을 하지 않거나 감경하는 것을 의미한다(감사원 훈령 제2조).
‘적극행정’이라 함은 공무원 등이 국가 또는 공공의 이익을 증진하기 위해 성실하고 능동적으로 업무를 처리하는 행위를 말한다1). ‘면책’이라 함은 적극행정 과정에서 발생한 부분적인 절차상 하자 또는 비효율, 손실 등과 관련하여 그 업무를 처리한 공무원 등에 대한 감사원법상의 불이익한 처분요구 등을 하지 않거나 감경하는 것을 말한다. ‘공무원 등’이라 함은 감사원훈령 제5조{면책 대상자: 감사원법 제22조 내지 제24조 등에 규정된 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관 등 모든 감사대상기관과 그에 소속한 공무원 또는 임직원 등에게 적용된다}에서 정한 공무원 또는 임직원 등을 말한다.


감사원법 제34조의3(적극행정에 대한 면책)
① 감사원 감사를 받는 사람이 불합리한 규제의 개선 등 공공의 이익을 위하여 업무를 적극적으로 처리한 결과에 대하여 그의 행위에 고의나 중대한 과실이 없는 경우에는 이 법에 따른 징계 요구 또는 문책 요구 등 책임을 묻지 아니한다.

적극행정면책 등 감사소명제도의 운영에 관한 규칙 
제5조(적극행정면책의 기준)
감사원의 감사를 받는 자가 적극행정면책의 대상이 되기 위하여는 다음 각 호에서 정한 기준들을 충족하여야 한다.
1. 감사원 감사를 받는 자의 업무처리가 불합리한 규제의 개선, 공익사업의 추진 등 공공의 이익을 위한 것일 것
2. 감사원 감사를 받는 자가 업무를 적극적으로 처리하였을 것
3. 감사원 감사를 받는 자의 행위로 인하여 결과가 발생하였을 것
4. 감사원 감사를 받는 자에게 고의 또는 중대한 과실이 없을 것

제6조(고의 또는 중과실의 추정)
감사원의 감사를 받는 자가 다음 각 호에서 정한 바를 모두 충족한 때에는 제5조 제4호에서 정한 고의 또는 중과실이 없는 것으로 추정한다.
1. 감사원 감사를 받는 자와 대상 업무 사이에 사적인 이해관계가 없을 것
2. 대상 업무의 처리에 필요한 정보를 충분히 검토하였을 것
3. 법령에서 정한 필수적인 행정절차를 거쳤을 것
4. 대상업무를 처리하면서 필요한 결재 절차를 거쳤을 것


2. 적극행정 면책제도의 필요성 및 기대효과 

적극행정면책제도는 공공부문의 책임성 강화 및 감사 수용성 제고를 통해 업무처리의 효율성을 향상시켜 궁극적으로 대국민 서비스 수준을 개선시키는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 감사원은 공공부문의 역할과 규모가 팽창하고 국민들의 관심이 확대됨에 따라 공공감사도 이에 부응하여 좁은 의미의 회계책무성(financial accountability)뿐만 아니라 관리책무성(management accountability), 사업수행에 대한 책무성(program accountability) 및 정책에 대한 책무성(policy accountability)까지 포함하는 넓은 의미의 공공책임성 확보를 지향하고 있다. 이에 따라 감사원도 전통적 개념의 합법성 위주의 감사에서 벗어나 정책을 분석하고 평가하는 성과감사의 비중을 확대하였고, 사후적발이 아닌 사전예방 차원의 정책 모니터링을 강화하는 등 정부업무의 효율성을 제고하기 위한 역할을 수행하고 있다. 그럼에도 불구하고 피감기관은 감사원 감사가 처벌·적발 위주의 감사로 인해 공직분위기가 위축되어 공무원의 복지부동·무사안일의 원인을 제공하고 있다고 인식하는 것도 사실이다. 따라서 면책제도는 공직사회의 감사가 두려워서 일 못한다는 부정적인 인식을 해소시켜 적극적인 일처리로 공공부문의 책임성을 강화하는 기능을 수행할 것으로 판단된다.

적극행정 면책제도는 다음과 같은 효용성을 가진다. 첫째, 소신행정 분위기를 조성할 수 있다. 공무원이 규정, 절차를 위반하거나 예산낭비, 민원야기 등 부작용을 일으켜도 고의나 사적 이익 도모 등의 비리가 없고 업무의 타당성 등이 있다면 처벌을 하지 않겠다는 적극행정 면책제도는 공무원의 소신행정을 유도할 수 있다. 공무원의 소극적 보신행태가 팽배한 데에는 업무추진 동기와 배경에 관계없이 일률적으로 결과만 따지는 감사원 감사방식에도 원인이 있으며, 적극행정 면책제도는 공직사회의 풍토개선에 기여할 것이다. 둘째, 무사안일 해소에 기여할 수 있다. 공무원 사회의 복지부동 관행으로 인한 책임회피로 위기가 증폭되는 악순환을 방지할 수 있다. 공무원들의 뿌리 깊은 무사안일과 보신주의는 으름장만으론 절대 고쳐지지 않기 때문에 동시에 공무원들의 늑장처리 행태를 가중처벌하기로 한 것은 큰 의미가 있다.

3. 적극행정 면책제도의 문제점 및 개선방안 

적극행정 면책제도가 반드시 긍정적인 효과만을 가져오는 것은 아니다. 면책제도가 잘못 운영된다면 권한 남용 및 무책임으로 인해 비리가 확산될 가능성이 있으며 공무원의 저항수단으로 이용되어 도덕적 해이를 초래할 수도 있다. 이처럼 적극행정 면책제도는 자칫 공무원들의 권한 남용과 무책임, 비리의 빌미가 될 소지가 있기 때문에 공직자의 업무재량 범위를 과연 어디까지 인정할 것인지는 중요한 쟁점이 될 수 있으며, 면책요건으로 현실적 타당성과 시급성, 비리 여부를 엄격하게 따지는 데에는 한계가 있다. 또한 기관 청렴도가 하위권에 머물고 있는 상황에서 자체 감사기능이 미약한데다 징계감경 처분을 남용할 경우 큰 문제라 할 수 있다. 아울러, 현재 감사원의 적극행정 면책제도는 운영 실적이 저조하여 공직사회의 적극행정에 대한 풍토 확산에는 한계가 있다는 지적이 있다. 면책제도를 도입한 2009년 감사원의 징계, 주의요구 등 면책대상 처분요구 건수는 총 1,252건인 데 비해 적극행정 면책 여부를 검토·처리한 건수는 14건에 지나지 않았다. 이에 감사원은 제도 운영 개선방안으로 면책신청 자격 및 시기를 확대하고 제도 홍보 및 환류기능을 강화하도록 운영규정을 개정(2010. 3. 18)하였으나, 2010년에도 운영 실적이 2건(2010년 8월 기준)에 지나지 않아 제도 활성화를 위한 방안 마련이 시급한 실정이다. 

이러한 문제점을 개선하고 적극행정 면책제도를 적극적으로 활용하기 위해서 조직관리, 제도운영, 행위자 차원에서 다음과 같은 개선 방안을 제시할 수 있다.

1) 조직관리 차원
적극행정 면책제도를 조직관리 차원에서 제고시키기 위해서는 먼저 공공봉사동기를 제고시킬 필요가 있다. 적극행정 면책제도를 활성화시키기 위해서는 공공봉사의 업무를 수행하는 공무원들의 조직몰입과 직무만족을 높여줄 수 있는 공공봉사동기(public service motivation)를 제고시킬 필요가 있다. 공무원의 공공봉사동기를 함양시킴으로써 근무의욕을 고취시키고, 귀감이 되고 솔선수범하는 훌륭한 공직자를 발굴·장려·홍보하는 것이 중요하다. 둘째, 조직시민행동(organizational citizenshipbehavior)을 조성할 필요가 있다. 과업의 성과를 수행하는데 있어서 공식적인 보상을 기대하지 않고 스스로의 자유의사에 의해 조직의 성과를 위해 노력하는 자발성을 강조한다는 점에서 조직시민행동은 조직에 대한 정서적 몰입이 가능해 지고 이러한 인식의 전환이 궁극적으로 조직구성원들의 자발적이고 비공식적인 행위를 증대시킬 수 있다. 이러한 조직시민 행동은 적극행정 면책제도와 시너지 효과를 낼 수 있는 자발적인 조직몰입을 유발할 것이다.

2) 제도 운영 차원
적극행정 면책제도의 활용도를 높이기 위해서는 무엇보다도 감사 면책 기준을 보다 구체화 시킬 필요가 있다. 현재 감사원이 제시한 현실적 타당성, 시급성, 클린 핸드 등 세 가지 기준은 추상적이며 주관적이다. 위의 기준들을 구체화 하는 것 외에도 가능한 사례와 그렇지 않은 사례를 구체적으로 예시함으로써 주관적 판단의 여지를 최소화하는 작업이 필요하다. 또한 이러한 사례들에 적용되는 기준을 법으로 명확히 하여 일관성 있게 적용하는 것이 중요하다. 

3) 행위자 차원
적극행정 면책제도를 활성화하기 위해서는 무엇보다도 성실한 공직자를 적극적으로 보호해야 한다. 적극적인 업무처리과정에서 발생한 경미한 잘못에 대해서는 과감히 관용을 베풀 뿐만 아니라 인센티브를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 적극적·창의적인 업무처리로 국민편익 증대, 예산 절감, 경제 활력 제고 등에 기여한 모범사례를 각종 감사 및 감사 활동시 적극 발굴하고, 발굴된 모범공직자들이 보다 실질적인 혜택을 부여받을 수 있도록 모범사례에 대한 표창, 성과급 지급과 연계방안 마련 등 실효성 있는 인센티브제도를 도입할 필요 있다.

각주)-----------------

1) 적극행정의 반대 개념은 소극행정이다. 소극행정이란 업무를 능동적으로 처리하지 않고 책임을 지지 않는 범위 내에서 최소한 노력으로 업무를 처리하는 무사안일한 업무처리 행태를 말한다. 무사안일이란 적극적으로 새로운 일·조언·결정을 하려고 하지 않고 상관으로부터의 지시가 옳든 그르든 이에 영합하여 소극적으로 업무를 처리하는 방식을 일컫는다(박동서, 1998). 공무원의 소극행정, 즉 무사안일 실태를 파악한 감사원의 보고서에 따르면, 소극행정의 유형으로 행정 방치가 39.5%(79건)으로 가장 많으며 적당주의 21%(42건), 선례 답습 15%(30건), 법규 빙자 14%(28건), 업무 전가 8.5%(17건), 행정 지연 2%(4건)인 것으로 분석하였다(감사원, 2010).

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