※ 대학모의고사 문제(2015년 서울대학교 행정대학원)

우리사회는 최근 세월호 비극을 겪으면서 행정의 책임성과 관련된 다양한 고민을 하게 되었다. Romzek & Dubnick은 1986년 발생한 미국의 우주왕복선 챌린저호 폭발사고를 조사한 후, 통제의 원천과 정도에 따라 네 가지 유형의 행정 책임성을 제시하였다.(총 40점)

Ⅰ. 행정책임성 유형

Romzek & Dubnick(1987)은 책임성 유형을 구분하는 데에 행정통제와 관련된 변수들을 활용하고 있다. 즉, ‘통제의 원천’과 ‘통제수준’을 조합하여 책임성의 유형을 도출하고 있다. 이와 같은 두 기준을 조합하면 아래와 같이 (1) 계층적(bureaucratic) (2) 법적(legal) (3) 전문가적(professional) (4) 정치적(political) 책임성으로 구분된다.

1) 계층적 책임성
내부적 책임성 관계인 계층적 책임성은 관료가 상급자의 감독, 명령이나 지시, 조직 내 표준운영규칙 및 내부 규율을 지킬 책무를 의미한다. 계층적 책임성은 집권화를 통해 능률적인 행정을 가능하게 한다는 장점이 있는 반면, 엄격한 상급자의 통제로 인해 구성원 개인의 자율성을 저해한다는 한계를 지닌다.

2) 법적 책임성
법적 책임성은 법적 제재 및 계약적 책임을 부과하는 외부의 개인이나 집단과의 의무적 관계 속에서 나타난다. 즉 법을 제정하는 입법가와 제정된 법이나 정책을 집행하는 관료들과의 관계 또는 계약을 통한 주인과 대리인의 관계 속에서 나타나는 책임성을 의미한다.

3) 전문가적 책임성
전문가적 책임성은 관련 기술이나 전문지식을 가진 관료들이 자신의 업무에 대한 재량권과 자율성을 가지고 기술적이고 복잡한 정책문제에 대한 해답을 제공하는 상황을 반영한다. 전문가적 책임에 따라 관료들은 내재화된 규범(전문가로서의 사회화, 개인적 신념, 훈련과 교육, 업무 경험 등)에 근거하여 의사결정을 내리게 된다. 결국 전문성에 대한 존중이 전문가적 책임성의 핵심이라 할 수 있으며, 전문가들이 그들의 전문성에 근거하여 가능한 최선을 다해 줄 것이라는 신뢰에 기초하고 있다.

4) 정치적 책임성
정치적 책임성은 기관 외부의 이해관계자들에 대한 반응성(responsiveness)을 강조한다. 즉 관료들이 선출직 정치인, 고객 집단, 일반 대중들과 같은 외부의 이해관계자의 필요에 대응하는 것을 의미한다. 정치적 책임성의 강조는 공개적이고 대표성이 강한 정부의 구성에 기여할 수 있는 반면에, 다른 한편으로는 정실주의(favoritism)와 부패를 촉진할 가능성이 있다.

Ⅱ. 행정이론별 책임성에 대한 논의

1. 고전적 행정이론

1) 책임성에 대한 관점
고전적 행정이론이 가정한 관료제의 목표는 정치영역이 정의한 법과 정책을 가장 효율적으로 집행하는 것으로, 관료제는 ‘행정기계’(administrative machine)로 간주된다. 고전적 행정이론에서는 헌법과 법률, 그리고 조직의 구조와 절차를 근거로 관료의 책임이 정의된다. Wilson(1887)은 상관의 권위에 하급자가 복종하는 계층제적 조직이 행정조직의 책임성을 유지하는데 필수적임을 강조했으며, 이러한 관점에서 행정에 대한 책임성은 법적 책임성과 계층적 책임성의 강조로 이어진다.

2) 책임성 확보 방안
법적 책임성을 확보하기 위한 방안으로 Wilson과 Weber는 의회의 관료제 통제를 강조한다. 또한 계층적 책임성을 확보하기 위해 수직적 구조의 계층적 확립, 상관 및 몰인격적인 조직규칙에 복종하는 도덕적 의무와 자제심이 필요하다고 본다. Wilson은 계층제적 통제, 실적제, 명확한 법규와 절차, 전문화와 과업의 세분화, 명확한 명령계통의 확립 등과 같은 구조적 개혁을 통해 정부의 책임성이 확보될 수 있다고 주장하였다.

2. 신행정학

1) 책임성에 대한 관점
신행정학자들은 월남전 및 흑인폭동 등과 같은 사회적 변화에 직면하여, 정치적 약자들의 어려움과 절실한 요구가 무시되고 있음에 주목하고, 사회적 적실성과 함께 규범적이고 가치중심적인 행정 연구가 중시되어야 함을 주장하였다. 신행정학의 관점은 관료제를 공공의지와 약자들의 요구를 행정체제로 전달하고 그 대안을 제시하는 ‘재량과 전문성을 가진 공복(公僕)’으로 보는 관점이며, 이와 같은 현실 인식과 관료(제)에 대한 관점은 전문가적 책임성과 정치적 책임성의 강조로 이어진다.

2) 책임성 확보 방안
신행정학자들은 행정의 책임성의 확보를 위해 행정학 교육이 좀 더 사회적 변화에 부응하고 전문성 제고와 윤리와 공익을 중시하는 행정학 교육으로 변해야 한다고 주장한다. 즉, 기존의 공공관리, 정책분석 등에 더하여 환경, 복지, 도시 등과 같은 구체적인 전문분야 교육이 필요하며, 공직윤리와 공익, 사회적 형평성 등 행정가치에 대한 교육의 강화 통해서 관료들의 전문성과 반응성을 제고할 수 있다고 보았다. 또한 신행정학자들은 행정의 반응성 제고를 위해서는 시민들이 정책결정 과정에 직접 참여하는 것이 가장 효과적이라고 주장한다. 더 나아가, 참여의 실질적 효과를 위해서는 주민에 의한 행정 통제를 강조한다.
 

3. 신공공관리론

1) 책임성에 대한 관점
신공공관리론은 책임성의 측면에서 다음과 같은 특성을 갖는다. 첫째, 경쟁과 시장기제의 도입은 정치적 책임성의 강조와 연결된다. 경쟁과 시장 기제의 도입으로 외부 이해관계자와 고객에 대한 반응성이 조직이나 개인의 성과를 결정하는 가장 중요한 기준이 된다. 다만 신행정학의 경우, 정치적 책임성을 묻는 주체가 정치과정에 참여할 권리를 보유한 일반적 시민(citizen)인 반면, 신공공관리론에서는 공공서비스를 구매하는 고객(client) 또는 이해관계자(stakeholder)로 본다는 점에서 차이가 있다. 둘째, 신공공관리론은 계약관계에 기반하는 법적 책임성을 강조한다. 고전적 행정이론이 상정하는 권위와 상명하복에 기반한 관료제와는 달리, 신공공관리론에서는 조직 구성원 및 기관간의 관계가 이해관계에 따른 교환 관계로 변화된다. 대리인은 계약에 따라 본인에 대해 성과계약 조건의 달성이라는 법적 의무를 지게 되며, 성과 계약 조건의 달성 여부에 대한 외부 감사 등을 받게 된다. 고전적 행정이론은 입법가-집행자간의 관계라는 맥락에서 법적 책임성을 강조하는 반면, 신공공관리론은 본인-대리인간의 계약관계라는 맥락에서의 법적 책임성을 강조하고 있다.

2) 책임성 확보 방안
첫째, 계약 및 성과관리를 통해 본인-대리인간의 유인 체계(incentive system)를 일치시킴으로서 책임성을 확보하고자 한다. 신공공관리론자들은 본인과 대리인간의 유인 구조를 일치시킬 수 있는 성과계약을 통해 관료에게 동기를 부여하고, 자신에게 부여된 책임을 다하도록 만들어야 한다고 주장한다. 둘째, 조직 내·외부적인 구조조정을 통해 책임성을 확보할 수 있다. 조직 내부적으로는 기존 공공조직의 인사 및 조직 관리의 내부적 규제를 철폐하고, 관리자에게 조직 및 인사관리에 대한 권한과 재량을 대폭적으로 부여하며, 하급자가 달성한 성과가 보상으로 연결될 수 있도록 권한부여(empowerment)나 규제완화 등을 제시한다. 조직 외부적 측면에서는 지방정부 등에 대한 분권화, 기존의 정부 독점적인 공공서비스 전달체계를 준정부기관이나 기업으로의 ‘분봉화(hollow-out)’, 구조적 기능 분리 원칙에 입각한 책임운영기관(agency)의 설립과 같은 구조적 변화를 추구한다. 이와 같은 구조조정은 조직의 효율성 향상과 권한의 위임에 따른 성과에 대한 책임을 강화하는 체제의 구성을 목표로 한다.

4. 거버넌스 이론

1) 책임성에 대한 관점
거버넌스 하에서는 공공문제 해결을 위한 정책과정을 정부를 비롯한 민간기업, 준정부기구 등 공공부문과 민간부문의 다양한 기관들이 참여하는 네트워크가 주도하며, 이들 간의 협력과 공동결정, 공동생산을 통한 사회문제 해결이 추구된다. 이는 과거 공공문제 해결 및 공공서비스 제공의 독점자였던 정부가 거버넌스 하에서 민간부문의 참여자들과의 협력과 네트워킹을 통해 공공문제 해결을 위해 일정 부분의 기여를 하는 ‘공공문제 해결을 위한 역할 분담자’로 그 위상이 변화되는 것을 의미한다. 이와 같은 행정환경과 정부역할의 변화에 따라 강조되는 책임성도 고전적 행정이론이 강조 하는 법적·계층적 책임성이 아닌, 정치적 책임성이 강조된다. 거버넌스에 참여하는 정부를 비롯한 공공부문과 민간부문의 행위자들은 목적을 공유하고 그들의 활동을 자발적으로 조정하며 원만한 의사소통을 통해 당면한 문제를 해결하고자 한다. 이 과정에서 거버넌스 참여자들은 상대방의 정치적, 경제적, 사회적 요구를 개방적인 자세로 이해하고, 협력이 가능한 영역을 함께 탐색하며, 문제의 정의와 목표, 전략까지도 수정할 수 있는 반응적인(responsive) 자세를 취해야 한다. 이는 곧 거버넌스 하에서 정치적 책임성이 강조됨을 의미한다.

2) 책임성 확보 방안
거버넌스 이론에서는 참여자들간의 상호 학습과 이해 및 신뢰의 유지를 책임성 확보방안으로 강조한다. 다양한 이해 관계자들이 네트워크를 구성하여 서비스를 제공해야 하는 상황에서는 상호간의 학습과정과 적응과정이 필수적으로 요구되며, 이와 같은 학습과 상호이해를 통해 형성되는 신뢰는 네트워크의 안정성과 성과를 제고하는데 기여한다. 즉 네트워크에 참여하는 이해관계자들간의 반복적인 상호작용과 신뢰의 유지를 통해 형성되는 규범과 가치의 공유, 그리고 상호 호혜적인 관계는 전체 거버넌스 체제의 효과성 제고로 이어진다. 이러한 거버넌스 체계에서의 책임성 확보방안은 내부적이고 비공식적인 통제의 성격을 띠는 것으로, 행위자들의 강한 도덕성과 윤리를 요구한다.

* 엄석진(2009), “행정의 책임성 : 행정이론간 충돌과 논쟁”, 「한국행정학보」 개재 논문 내용을 중심으로 정리한 것임

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