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최윤경의 행정학 특강(16) : 예상문제
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.06.10  14:23:25
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[예상문제] 지방정부의 재정건전성 및 재정책임 확보를 위해 현재 정부가 도입 추진 중인 지방파산제도와 관련된 쟁점을 설명하고, 제도 도입의 찬반 논거를 서술하시오.(총30점)


Ⅰ. 서론
최근 부동산 경기침체로 인한 지방세수 증가율의 둔화, 중앙정부의 복지정책 강화에 따른 국고보조금의 지방비 부담 증가, 일부 지방자치단체들의 방만한 재정운영 등으로 지방재정 건전성 문제가 국가적인 문제로 등장하였다. 이와 관련해서 지방자치발전위원회는 지방자치단체의 재정악화에 대한 책임성 강화 및 건전성 회복을 위한 대안으로 지방파산제도 도입을 검토하고 있다.
 

   
 

Ⅱ. 지방파산제도의 의의 및 도입 필요성

1. 지방파산제도의 의의

지방자치단체의 고유한 특성을 고려할 때 지방자치단체의 재정파산은 청산의 의미가 배제된 재정회복에 초점이 맞추어진다. 따라서 지방자치단체 파산제도는 심각한 재정위기 상황에 직면한 지방자치단체의 재정 재건을 위하여 상급정부가 개입하여 문제를 해결하는 것으로, “부채비율이 일정 기준을 넘어선 지방자치단체에 상급정부가 파산선고를 내리고, 지방자치단체의 자주 재정권을 제한하고 재정에 관한 의사결정권을 제한하는 것”을 의미한다.

2. 지방파산제도 도입 필요성
지방재정파산제도는 현재 운용되고 있는 지방재정관리제도의 한계를 보완하고, 지방자치단체의 자율성은 담보하고 책임성을 강화할 수 있는 보완적 제도라고 할 수 있다. 현재 우리나라는 지방자치단체의 건전하고 효율적인 재정운용을 위하여 「지방자치법」, 「지방재정법」 등에서 다양한 지방재정관리제도를 규정하고 있다. 현재 우리나라에서 활용되고 있는 지방재정관리제도에는 중기지방재정계획제도, 투·융자심사제도, 지방비부담 협의제도, 지방채발행 승인제도, 지방재정분석·진단제도, 지방재정인센티브 및 교부세 감액제도, 지방재정상황 주민공개, 예산편성의 주민참여 및 공개 확대 등이 있다. 이러한 지방재정관리제도를 통해 재정여건 및 건전성에 대한 진단이 지속적으로 이루어지고 있으나, 실질적으로 책임성 및 자기개선의 기회 제공과 관련된 제도의 부재로 인하여 재정건전성을 증진시킬 수 있는 충분한 동기부여가 제공되지 못하고 있다는 평가를 받고 있다. 또한 현재의 지방재정관리제도는 실질적인 재정위기가 초래하였을 경우, 사후적인 재정 구제에도 한계가 있다. 이러한 지방재정관리제도의 현실적 한계를 보완하고, 재정운용에 대한 엄격한 통제·관리와 재정회복의 자율성 및 책임성 강화를 위해서 지방재정파산제도의 도입이 논의되고 있다. 지방재정파산제도는 실질적인 징벌적 기제로 활용됨으로써 지방재정관리제도의 한계를 보완하고 지방자치단체의 사후적인 책임성을 강화시킬 수 있다.

Ⅲ. 지방파산제도 관련 쟁점

1. 지방자치단체 파산의 원리 : 시장원리에 의한 파산 vs 계층제적 원리에 의한 파산

지방자치단체의 파산은 크게 시장원리에 의한 파산과 계층제적 원리에 의한 파산으로 구분할 수 있다. 시장에 의한 지방자치단체 파산의 원리가 활용되기 위해서는 우선 지방자치단체의 지방채 발행 권한이 부여되어 필요에 따라 지방채를 자율적으로 발행할 수 있어야 하고, 이를 원활하게 통용할 수 있는 활발한 시장이 형성되어야 한다. 우리나라처럼 지방채 관련 시장이 형성되어 있지 않고, 자금의 출처가 한정되어 있는 경우에는 시장원리에 의한 파산제도를 도입하는 데에 현실적인 한계가 있다.

반면, 계층제에 의한 파산은 중앙정부 혹은 광역자치단체의 감독 권한에 입각하여 파산 절차가 진행되는 형태로 상급정부가 지방자치단체의 재정 상황을 고려하였을 때, 지방자치단체의 재정이 위기상황에 놓여있다고 판단되면, 상급정부가 해당 지방자치단체의 자주재정권을 일부 이양 받거나 승인권한을 받아서 해당 지방자치단체의 재정건전화에 직접 참여하는 형태이다. 이는 대부분의 국가에서 채택하고 있는 방식이지만, 지방자치단체의 자치권을 심각하게 침해할 가능성이 높기 때문에 상급정부가 임의로 개입하는 것에 대해서는 일정한 제한을 하고 있다.

한국의 현실적인 여건을 고려할 때, 지방자치단체의 파산원리는 상급정부에 의한 계층제적 방식이 고려될 가능성이 높다. 그러나 중·장기적으로 지방채시장이 활성화될 경우, 시장에 의한 파산의 원리를 도입하는 것이 필요하다.

2. 상급 정부의 개입 방식 : 파산관재인 방식 vs 상급 정부 승인 방식
지방자치단체가 파산에 이르게 되었다는 것은 해당 지방자치단체 스스로 세입예산 증대 및 세출예산 감축과 관련된 제반 노력을 도외시 하였다는 것을 의미하므로 상급정부의 개입은 불가피하다. 파산한 지방자치단체에 상급정부가 개입할 수 있는 방식은 크게 파산관재인방식과 승인방식이 있다.

먼저 파산관재인방식은 상급정부가 특정인을 파산관재인으로 임명하고, 예산권을 부여하는 방식이다. 파산관재인방식은 재정재건을 최고의 목표로 삼는 파산관재인이 지역에 파견되어 직접 재정재건 조치를 고안하고, 추진한다는 점에서 효과적이라고 할 수 있다. 즉, 파산관재인 방식은 재정재건을 위하여 가장 효율적인 방안을 모색·추진할 수 있으며, 이를 통해 재정회복의 시간이 단축된다는 장점이 있다. 그러나 파산관재인방식은 지역주민들에게 대한 서비스 제공을 중요한 역할로 생각하는 지방자치단체장과 지방의회와는 달리 파산관재인은 균형예산 및 재정건전성 회복 등에 전념하기 때문에 지역에서 제공되는 서비스의 성격 및 유형, 질에 대해서는 고려하지 않는다. 그렇기 때문에 지역주민들에게 과도한 희생을 요구할 가능성이 있으며, 재정회복의 추진 과정에서 지역 주민, 지역 정치인 등 다양한 이해관계자들과의 협력이 원활하게 이루어지지 않을 수 있다. 뿐만 아니라 파산관재인방식은 지방자치단체가 스스로의 판단에 따라 재정회복을 추진할 수 있는 기회의 박탈과 세입예산 및 세출예산을 편성하는데 직접적 관여가 가능하기 때문에 지방자치단체의 자주재정권을 심각하게 침해할 가능성이 높다. 이러한 점에서 볼 때, 파산관재인방식의 선택은 지방자치단체의 자치권을 침해하지 않는 최소한의 범위에서 역할을 설정하는 것이 필요하다.

재정회복을 위한 다른 방식으로는 지방자치단체장 및 지방의회가 주도를 하고, 수립된 재정회복계획을 상급정부가 승인하는 방식이 있다. 이 방식은 재정파산(위기)을 초래한 지방자치단체에 1차적인 재정재건의 책임을 지운다는 점에서 파산관재인방식과는 차이가 있다. 즉, 지방자치단체장이 마련한 지방재정회복계획을 지방의회가 승인하고, 이를 상급정부가 승인한다. 지방자치단체가 재정회복 계획을 수립하는 과정에서 상급정부와 지속적으로 협의하여 지방자치단체의 재정회복계획에 상급정부의 의사를 반영하게 된다. 상급정부 승인방식은 첫째, 지방자치단체가 주도하여 지방재정회복계획을 수립한다는 점에서 지방자치단체의 재정자주권 침해가 상대적으로 덜 이루어지며, 둘째, 지방정치인들의 주도 하에 이루어지므로 지역주민의 이해와 협력 도출에 있어 효과적이다. 셋째, 재정회복과정에서 습득한 자치단체의 노하우, 역량 강화, 지역주민의 의견수렴 경험 등으로 인하여 지속가능한 건전재정의 기반을 마련할 수 있다. 반면에, 상급정부승인방식은 지방자치단체가 수립한 안에 대하여 승인 여부만을 결정하므로, 재정회복을 위한 효과적인 안을 수립하기 어렵다. 또한, 상급정부와 지방자치단체간의 중재자 역할을 수행할 수 있는 주체가 없기 때문에 원활한 협력 및 조정이 이루어지기 어렵다. 따라서 상급정부 승인방식을 도입할 경우 지방자치단체가 재정회복을 스스로 수행할 수 있는 여건을 조성하고, 재정회복 노력이 실효성 등을 확보하지 못할 경우, 중앙정부가 개입할 수 있는 예외적인 부분도 고려하는 것이 필요하다.

Ⅳ. 지방파산제도 도입 찬반 논거

현재 정부가 도입을 고려하고 있는 지방파산제도는 미국의 파산관재인제도(receivership)를 염두에 두는 것으로 이해된다. 즉, 재정위기에 처한 지방자치단체에 대하여 중앙정부가 파산을 선고하고 파산관재인을 임명·파견하고 단체장을 해임하고 지방의회의 기능을 상실하게 한 후 구조조정을 거쳐서 재정을 재건하는 형식을 의미한다. 이러한 지방파산제도 도입에 대한 찬반논거는 다음과 같다.

1. 지방파산제도 도입 찬성 논거
첫째, 현재 지방자치법 등 관련법에 근거해서 엄격하고 다양한 지방재정관리제도가 운영되고 있지만 현실적으로 지방정부의 각종 축제 경비 등 선거를 의식한 방만한 재정지출에 대한 실효성 있는 통제가 이루어지지 않고 있다. 둘째, 결국 이러한 지방재정관리제도는 자율적인 지방자치를 저해하는 미봉책에 불과하며 중장기적으로 지방정부의 자생력을 저해시키는 요인이 될 수 있다. 따라서 재정 책임성을 확보하고 지방자치단체 스스로 자치 역량을 키우기 위해서는 파산제도의 도입이 필요하다. 셋째, 파산제도의 도입 없이는 누구도 책임지지 않는 지방재정의 악순환이 지속될 수밖에 없다.

2. 지방파산제도 도입 반론 논거
첫째, 중앙-지방재정구조를 고려하면 지방에 책임을 지우는 것은 합당하지 않다는 것으로, 지방정부의 재정상 어려움의 근원이 열악한 국세와 지방세 배분비율에 있다는 것이다. 현재 국세와 지방세 수입비율은 대략 80:20 정도이다. 파산제도가 도입되기 위해서는 선제적으로 지방에 세입 자율권을 이양해야 한다는 주장이다.

둘째, 지출측면에서 살펴보면 지방자치단체가 자율적으로 활용할 수 있는 재량적 지출(discretionary expenditures)이 차지하는 비중이 크지 않다. 방만한 재정운영에 의한 지방재정 악화는 극히 일부 자치단체에 국한된 사항이고 일반적인 현상은 아니라는 것이다.

셋째, 파산관재인제도는 비민주적 발상으로서 지방자치제도 자체를 훼손할 가능성이 상존한다고 비판한다. 본래 파산은 지방자치단체가 신청하고 법원이 판단하는 절차를 밟는 것인데, 파산관재인 제도에 의하면 중앙정부가 임의로 특정자치단체에 대하여 파산을 선고하고 일정한 절차에 따라 회생의 순서를 밟는다. 이 과정에서 단체장이 해임되고 지방의회의 역할이 제한되는 등 지역주민의 의사가 배제될 가능성이 크다. 일종의 자치권 회수 조치라고 볼 수 있다. 중앙정부가 파산을 선고하는 객관적인 기준에 대한 판단이 쉽지 않다는 점을 고려할 때 중앙정부의 권한남용 가능성이 크다.

넷째, 파산관재인제도는 현행 지방재정관리제도와 큰 차이점이 없다. 현재 지방재정관리제도로서 사전적으로 중기지방재정계획, 지방투·융자심사, 지방채총액한도제가 운영되고 있고, 사후적우로 지방재정분석진단제도와 지장재정위기 사전경보시스템이 운영되고 있다. 지방재정분석진단제도의 경우 분석결과를 지방교부세와 연계하여 인센티브와 감액을 적용하고 있으며, 재정위기가 감지되는 지방자치단체에 대해 재정진단을 실시하고 재정컨설팅을 통해 재정건전성을 회복하도록 도와주는 제도이다. 파산관재인제도는 기존의 재정분석진단제도를 보완하는 것이 지나지 않으며, 자칫 자치권만 훼손시키는 결과를 초래할 수 있다고 본다.

Ⅴ. 결론

현재 지방자치발전위원회가 도입을 추진 중인 지방파산제도는 단기간에 효과적인 지방재정 위기를 극복할 수 있다는 기대효과에도 불구하고 지방정부의 자치권의 훼손을 초래할 수 있다는 점에서 문제가 있다. 재정건전성 확보와 재정책임의 확보는 지방파산제도와 같은 사후적인 제도를 통해서 보다는 근본적으로 중앙과 지방간의 세입·세출분권을 통한 재정관계의 조정을 통해 사전적으로 예방하는 것이 바람직할 것이다. 따라서 지방세 등 자주재원의 확충을 위한 세입분권의 확대와 세출 구조조정 등을 통해 지방자치단체의 재정 자율성을 확대하고 이를 통해 재정책임성을 확보하는 방안을 모색할 필요가 있다.

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