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최윤경의 행정학 특강 (13) : 2015년 입법고시 기출문제
최윤경  |  desk@lec.co.kr
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승인 2016.05.13  20:15:48
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※ 2015년 입법고시 기출문제

우리나라는 역대 정부마다 정부조직을 개편하여 왔다. 이렇게 역대 정부가 정부조직을 개편한 이유를 환경결정론적 관점에 근거하여 설명하고, 이러한 설명 방식의 한계점을 신제도주의 이론(new institutionalism)의 관점에서 보완하시오.(30점)

I. 서론

정부조직개편은 정부의 조직구조에 의식적인 변화를 가하는 것(Moore, 1998)으로, 조직개편의 주체는 일반적으로 정부 조직의 능률성 제고와 정책추진의 효과성 증진이라는 개혁 목적을 표방한다. 정부조직 개편의 원인은 다양한 측면에서 설명이 가능하다. 환경결정론은 조직의 환경에 대한 적응 측면에 한정해서 조직개편을 설명한다는 점에서 이론적 한계를 지니며, 최근의 신제도주의 이론은 조직개편의 이유를 보다 다양한 관점에서 설명할 수 있다는 점에서 환경결정론의 한계를 보완해 줄 수 있다. 
 

   
 

II. 조직개편의 원인 분석 : 환경결정론적 시각에서

1. 환경결정론의 의의 및 주요 내용

조직과 환경의 관계에 있어서 조직의 행동은 환경의 구조적 제약에 의해 결정되고 이에 수동적으로 반응한다는 결정론적 입장과 조직이 자율적으로 환경에 대해 행동을 취함으로써 적극적으로 환경을 형성한다는 임의론적 입장으로 구분될 수 있다(이창원·최창현, 2006). 환경결정론은 구조적 상황이론과 조직군 생태학 이론 등이 있다. 

구조적 상황이론(contingency approach)은 모든 상황에 적합한 유일 최선의 조직설계와 관리방법은 없다는 명제를 기초로 삼고, 조직관리가 가장 효율적이기 위해서는 그것이 조직의 임무와 환경적 조건에 적합해야 한다는 이론(접근방법)이다. 

조직군생태론(population-ecology or natural-selection theory)은 환경적 요인들이 환경에 가장 적합한 조직특성들을 선택한다고 보는 접근방법으로, 조직은 환경적 선택에 대해 피동적인 존재라고 보는 접근방법이다. 이 접근방법은 조직의 생성, 형태 변화, 사멸의 원인을 환경에 대한 조직의 적합도에서 찾는다. 조직군생태론은 조직군이라는 개념을 도입함으로서 어떤 형태를 지닌 조직의 무리 또는 범주의 조직들이 어떤 유리한 환경, 즉 환경적 적소(niche)를 만나면 보존되는가를 분석함으로써 조직의 거시적 분석에 기여한다. 그러나 환경결정론적이기 때문에 조직 내 인간의 의지에 의한 선택의 가능성을 배제한다는 약점을 지닌다. 

2. 환경결정론적 관점에서의 조직개편의 원인 분석 

상황이론은 조직이 환경에 적합한 구조적 형태를 갖추어야만 효과성을 제고할 수 있으며, 조직군 생태학이론은 주어진 조직 환경에 적합한 조직만이 생존할 수 있기 때문에 조직은 그러한 환경과의 적합성을 유지하기 위해 변화해 간다고 주장한다. 이러한 환경결정론적 관점에서 볼 때 조직개편은 환경의 변화에 대한 조직의 적응의 필요성에 의해 이루어지는 경우가 대부분이다. 정치·경제·사회적 환경 변화에 따른 조직 변화 사례로 지식정보화라는 시대적 환경변화에 대응하기 위해 정보통신부 신설, 1997년 외환위기 이후 정부조직 개편 사례 등을 예로 들 수 있다.  

   

3. 환경결정론적 접근방식의 한계 : 환경 이외 요인(주요 행위자, 제도 등)의 중요성 간과

환경결정론은 조직개편에 영향을 미치는 요인으로 환경 변수만을 강조하기 때문에 환경 이외의 변수들의 중요성을 간과하는 경향이 있다. 즉, 실제 조직개편 과정에 영향을 미치는 주요 행위자와 다양한 제도적 요인들을 무시할 수 있다. 먼저, 환경이 모든 것을 결정한다고 보기 때문에 조직개편 과정에서 조직 관리자의 의도와 전략적 선택의 가능성을 배제한다는 약점을 지닌다. 특히 우리나라의 역대 조직개편 과정에서 실제로 대통령을 포함한 주요 행위자들의 의도의 전략이 조직개편에 중요한 영향력을 행사했다는 점을 고려할 때 환경결정론적 접근의 설명력에는 한계가 존재한다. 또한, 신제도주의 이론에서 강조하는 ‘제도’의 중요성을 간과하고 있다. 

Ⅲ. 신제도주의(neo-institutional theory) 관점에서 정부조직 개편의 원인

1. 신제도주의 이론의 의의 

신제도주의는 제도(institution)를 조직 연구의 핵심개념으로 사용하는 접근방법이다. 이 접근방법은 세 가지 분파에 따라 제도의 개념에 차이를 보이지만, 공통적으로 개인과 조직행동을 제약하는 ‘제도’의 중요성을 강조한다. 신제도주의 이론은 조직개편의 원인으로 환경 변수만을 강조하는 환경결정론에 비해서 환경의 영향 이외에도 제도적 맥락에서 다양한 관점 ? 내·외부적 요인 및 구조적 변수, 행위자 변수 - 에서 조직개편의 원인을 분석할 수 있는 시각을 제공해 줄 수 있다. 

2. 조직 개편 연구에서 신제도주의 접근의 유용성 : ‘제도’의 중요성 강조

세 가지 신제도론 접근방식에 따라 무엇을 ‘제도’로 보는지에는 다소 차이가 있지만 ‘제도’가 중요하다고 본다는 점에서 공통점이 있다. 조직개편에 영향을 미치는 변수로 환경의 중요성만을 강조하는 환경결정론과는 달리, 신제도주의 시각에서 조직개편을 분석하게 되면 환경요소 이외의 제도적 변수를 통해 조직개편의 원인을 좀 더 다양하고 분석적으로 설명할 수 있게 된다. 세 가지 신제도주의 이론이 조직개편의 원인 분석에 있어서 환경결정론의 한계를 보완할 수 있는 주요 이론상의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 

1) 역사적 제도주의 

역사적 제도주의에서는 제도의 변화과정을 설명함에 있어서도 기존의 제도가 엄연히 존재하고 있는 상태에서 새로운 제도가 형성될 뿐만 아니라 기존의 제도가 새로운 제도가 취하게 되는 모습을 제약한다는 경로의존과 함께 제도형성과정에 있어서의 행위자들 간의 불평등한 권력관계를 강조한다. 또한 역사적 제도주의는 제도형성과 제도변화를 설명하는 데 있어 현실의 복잡성을 인정한다. 즉 권력관계의 불평등을 유지하기 위한 목적으로 제도를 만들고 제도를 변화시킨다고 할지라도 그 결과 만들어지는 제도는 원래 의도했던 제도의 모습을 그대로 갖추게 될 것이라는 보장이 없으며, 설령 원래 의도했던 제도의 모습을 갖춘다 할지라도 그것이 의도하지 않았던 결과를 낳을 수도 있음을 인정한다. 결국, 역사적 제도주의에서는 합리적·의도적 설계과정으로서의 제도변화보다는 정치적 상호작용과정으로서의 제도변화를 상정한다. 이러한 역사적 제도주의 관점에서 조직 개편을 분석하게 되면 환경결정론에서는 간과하고 있는 권력구조, 정당체계, 행정부-의회 관계라는 제도적 맥락이 대통령, 대통령 소속당, 반대당 등 정부조직개편에 관련된 이해관계자들의 권력관계 및 정치적 상호작용을 형성?제약함으로써 정부조직의 개편에 영향을 미치게 되는 제도적 변수들에 대한 고려를 포함시킬 수 있게 된다.

또한 조직개편 과정 역시 기존의 조직구조(제도적 틀)에 영향을 받기 때문에 궁극적으로 새롭게 형성된 조직구조의 모습이 제약을 받게 되는 “경로의존(path dependence)” 현상 등을 설명할 수 있다. 따라서 정권 변동 시에 이루어지는 조직개편(인력 감축 및 조직 통폐합)이 기존의 조직구조에 구속되어 장기적으로는 과거의 경로에 의존하는 현상을 설명할 수 있다.

역사적 제도주의는 사회 내에 이미 존재하고 있는 권력 불평등에 초점을 맞추며, 상이한 권력자원을 향유하고 있는 집단 간 갈등의 산물로서 제도가 형성된다고 본다. 이렇게 불평등한 권력관계 속에서 만들어진 제도는 일단 형성되면 기존의 불평등한 권력관계를 고착화 시키는 경향을 지닌다. 따라서 역사적 제도주의자들은 권력자원을 둘러싼 사회구성원들 간의 역학관계가 변화했을 경우에나 제도변화를 기대할 수 있다고 본다. 이러한 관점에서 볼 때, 조직개편은 기존 사회구성원들 간의 권력관계가 변화하는 경우에 이루어질 가능성이 높음을 시사한다. 

2) 사회학적 제도주의

사회학적 제도주의에서 제도변화는 도구성의 논리(logic of instrumentality)에 따라 이루어지는 것이 아니라 적절성의 논리(logic of appropriateness)에 따라 이루어진다고 본다. 사회학적 제도주의에서는 제도변화의 과정은 동형화(isomorphism), 모방, 수렴의 과정으로 나타난다. 사회학적 제도주의에서는 정당하다고 인정받는 제도가 등장하면 동형화의 과정을 통해 전 세계적 차원이나 혹은 조직군에서 동일한 형태의 제도가 확산되어 간다는 이른바 제도변화의 동질성(homogenity)을 강조하는 경향이 있다. 

이러한 관점에서 조직 개편의 원인을 분석하게 되면 조직개편이 조직의 생존을 위해 환경에의 적합성을 높이기 위한 것이라는 환경결정론과는 다른 설명이 가능하다. 조직개편은 환경에 가장 적합한 조직구조를 선택하는 합리적 과정이 아니라 ‘적절성의 논리’에 따라 선진국 등에서 이미 성공한 조직 구조나 조직형태 ? 예를 들면 신공공관리 개혁의 일환으로서 책임운영기관 형태 ? 가 정당성을 획득하게 되면 이러한 조직형태가 받아들여지는 모방과 동형화의 과정으로 이루어진다는 것이다.

3) 합리적 선택 제도주의

합리적 선택 제도주의 입장에서 조직개편(제도변화)의 주체는 개인(혹은 행위자)이며, 이러한 개인은 제도를 변화시킴으로써 얻게 되는 편익이 조직개편에 수반되는 비용보다 크다고 판단하면 제도를 변화시킨다는 것이다. 따라서 합리적 선택 제도주의에 있어서 조직개편은 조직개편 과정을 주도할 수 있는 행위자(주로 대통령 또는 집권여당의 핵심 행위자들)의 편익과 비용의 계산에 따른 전략적 선택을 통해 이루어진다고 볼 수 있다.

합리적 선택 제도주의 입장에서 조직 개편의 원인을 분석하게 되면 환경결정론이 간과하고 있는 주요 행위자의 영향력을 고려할 수 있다. 실제 조직개편 과정에서 주요한 정치적 행위자들은 자신들의 이해관계를 반영하기 위해 영향력을 행사하고 이들의 선호와 상대적 영향력의 크기, 상호작용의 결과가 조직개편 과정과 결과에 중요한 영향을 미치게 된다. 정책결정자들은 단순히 환경에 적응하기 위한 것이 아니라 자신들의 이해관계를 고려하여 전략적이고 의도적인 선택을 통해 정부조직을 신설하거나 축소 또는 통폐합을 결정하게 된다. 

IV. 결론 : 생략

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