※ 2012년 입법고시 지방행정론 기출문제 변형
서울시 지하철 9호선 사업과 같은 민자유치 사업에서 민간투자자들의 수익보장에 관한 논란이 가중되고 있다. 민관협력차원에서 민자유치에 관한 순기능과 역기능을 설명하고, 민자유치 사업의 발전방향을 서술하시오.
Ⅰ. 민관협력의 의의 및 유형
1. 민관협력의 의의
민관협력이란 공공부문이 공공의 목적을 위하여 민간부문의 자본, 인력, 기술 등을 도입, 활용하는 제반 활동을 포괄적으로 지칭하는 것으로 민간부문이 갖고 있는 자본, 창의성, 기술 능력, 기업가 정신 등의 공공부문에 도입하여 사회간접 자본의 확충과 개발사업의 추진과 기타 공공 서비스의 생산을 도모하는 활동을 말한다. 정부 차원에 있어서 민관협력사업의 적극적 추진은 정부 재정의 압박을 경감시키고 증가하는 국민의 요구에 능동적으로 대응하는 중요한 방안이 될 수 있다.
2. 민관협력의 유형
민관협력의 유형에는 민간 참여의 정도 내지 방식에 따라 민간위탁, 민자유치, 제3섹터(민관공동출자) 등이 있으며, 후자로 갈수록 민간부문과 공공부문의 협력의 정도가 강해진다고 할 수 있다.
먼저 민간위탁은 민간부문이 공공부문의 업무의 전부 또는 일부를 계약에 의해 위탁해서 처리하는 형태를 말하며 폐기물 수거, 상하수도 공급·관리 등 광범위한 영역에서 사용된다. 둘째, 민자유치는 공공부문이 주도하는 사업에 민간부문의 자본을 참여시키는 것을 의미하며 공공부문의 재정적인 여력이 부족할 때 흔히 사용되는 방식이다. 주로 사회간접자본의 건설이나 지역개발사업에 이용된다. 셋째, 제3섹터는 공공부문의 공익성과 민간부문의 기업성을 동시에 모색하고자 하는 민관공동출자법인 형태가 전형적인 방식으로 공공부문의 영역에 민간의 능력을 도입함과 동시에 공적 자원의 강화를 통해 민간부문을 활성화 시키는 사업이 포괄되고 있다.
Ⅱ. 민자유치의 순기능과 역기능
1. 민자유치의 의의
민자유치란 정부 또는 지방자치단체가 민간자본을 유치하는 것 즉, 민간의 투자를 유치하는 것을 의미한다. 최근에 정립되고 있는 일반적인 개념은 국가 또는 지방자치단체 등 공공부문이 공공시설의 건설과 운영을 위하여 부족한 재원의 전부 또는 일부를 민간부문으로부터 조달하고 대신 민간부문에게 일정범위 내 공공시설의 운영 및 수익을 보장하는 제도라고 할 수 있다.
우리나라는 사회기반시설확충에 대한 정부 및 지방자치단체의 재원부담을 경감하고 민간에 의한 창의적이고 효율적인 시설 운영을 도모하고자 1999년 『민자유치특례법』을 제정하였고 이후 2005년 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’으로 전면 개정되면서 산업기반 시설 뿐 아니라 공공 임대 주택과 복지시설에도 민간자본을 유치할 수 있도록 대상 사업을 확대하여 민간투자 활성화를 도모하고 있다.
민자유치는 작은 정부의 실현을 위한 한 방편으로 주장되고 있다. 민자유치는 주로 사회간접자본의 건설 시에 부족한 투자재원의 문제를 해결하고, 민간의 창의와 효율을 도입할 수 있으며, 사업운영의 위험을 분산시킬 수 있다는 장점 등으로 최근 점차 활용이 확대되고 있다. 민간투자방식은 BTO(Build-Transfer-Operation)1), BOO(Build-Operate-Ownership), BOT(Build-Operate-Transfer), BTL(Build-Transfer-Lease)2) 등과 같이 소유와 운영권한의 결합 형태에 따라 다양하게 운용된다.
2. 민자유치의 사업의 순기능
1) 정부의 재정위기 극복 및 안정적인 사회기반 시설 제공
부족한 국가재정을 보완하여 국민생활에 필요한 기반시설을 적시에 제공한다는 장점이 있다. 사회간접자본은 수익성 실현이 불확실하여 재정사업으로 추진하는 것이 일반적이다. 최근 경제 규모의 확대에 따라 사회기반시설에 대한 수요가 계속 증가하고 있으나 정부 예산만으로 이에 적절히 대응하기 어려운데, 민자사업은 이런 재정상의 한계를 극복하고 조기에 공공서비스를 제공하는 데 효과적인 대안이다. 예를 들어 정부 예산만으로 30년 이상 된 낡은 초·중등학교를 모두 증·개축하려면 20년 이상 걸리지만, 민자사업으로 추진하면 2~3년 내에 대상 학교의 70%를 증?개축할 수 있다. 또 투자가 지연돼 노후화된 하수관, 군 숙소 등을 단기간에 정비할 수 있다. 또한 경기침체 시기 등 정부의 재정이 부족할 경우 민간의 자본을 국가사업에 활용해서 경제를 활성화 시킬 수 있으며, 이를 통해 재정 건전성을 유지하면서도 국가적으로 필요한 주요 사회간접자본 시설을 확충하는 효과가 발생한다.
2) 효율성 제고
민자사업은 민간의 창의적이고 효율적인 경영기법을 통해 다양하고 수준 높은 서비스를 제공할 수 있다는 장점도 있다. 도로 등 사회간접자본을 민자유치 방식으로 건설하는 경우 수익자부담원칙에 충실하게 되는 장점이 있으며, 민간의 전문적인 기술을 활용함으로써 효율성을 제고할 수 있다는 장점이 있다. 일반적으로 공공부문보다 민간자본이 자금 운영과 투자관리 기법이 앞서기 때문에 투자사업의 효율성 효과도 기대할 수 있다.
3. 민자유치의 사업의 역기능
1) 정부의 과다한 재정부담 초래
정부에서 민간투자 사업을 선정·관리할 역량이 부족하거나, 과도한 유치건수 실적을 강조하면서 민자사업이 당초 기대 효과를 창출하지 못하고 정부의 재정 부담만 발생시키는 경우도 있다. 지방자치단체의 경전철 사업들이 대표적인 사례이다. 부실한 타당성 조사와 민간기업에 대한 과도한 특혜 부여, 그리고 계약 과정에서의 전문성 부족 등도 민자유치 사업이 실패하게 되는 중요한 요인이 된다.
2) 민간투자 대상사업 선정의 부적절성
대상사업의 객관적 선정기준이나 민간의 참여 입장에서의 철저한 사업성 분석 없이 사업을 선정하고 있다. 민간투자 사업은 도로, 철도, 항만 등 사회간접시설과 관련된 중장기 계획 및 국가투자사업의 우선순위에 부합하고, 민간부문의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업이면 민간투자대상사업으로 지정할 수 있도록 ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법 8조’에 명시되어 있다. SOC 등 사업을 추진 시, 재정사업으로 추진하는 것이 유리한지, 민자사업으로 추진하는 것이 유리한지를 면밀히 검토해야 함에도 불구하고 관련 규정이 명확치 않기 때문에 정부가 무분별하게 각종 SOC사업을 민자사업으로 추진하는 경향이 있다.
3) 민자유치 활성화 미흡
민자유치사업의 수익성 보장이 미흡하며(획일적 수준의 사업수익률 인정), 사업추진의 절차(평가 및 협상)가 복잡하여 민자유치 사업이 활성화되고 있지 못하다. 또한 민자사업자 선정을 둘러싼 특혜시비 및 감사 등에 대한 우려로 민간의 적극적인 투자를 유치하기가 어렵다.
Ⅲ. 민자유치 활성화를 위한 개선 방안
민자유치(민관협력)은 정부의 취약한 재정운영의 어려움을 극복하고 서비스 제공이나 지역개발과 같은 공공복리의 증진을 추구함과 동시에 민간부문의 활성화를 목적으로 하기 때문에 이의 성공적인 수행을 위해서는 제고, 정책의 변화와 함께 행정책임자, 사업 담당자의 의지와 노력 그리고 국민의 이해와 협조가 필요하다. 또한 민간투자사업은 정부가 중장기적으로 상환해야 할 부채이므로 이를 무한정 증대시키는 것은 바람직하지 않다. 따라서 규모에 대한 적정한 통제가 요구된다.
첫째, 정부는 사업을 추진하기 이전에 사업 필요성과 적정 수익률에 대한 신중한 고려 및 평가가 필요하다. 이러한 검토 없이 공공시설이 건설될 경우 막대한 건설비용이 국민에게 전가될 수 있다. 정부는 무분별한 개발 경쟁에 기인하여 충분한 사전검토 없이 실질적 효과가 없는 사업이나 개발계획이 추진되지 않도록 대상 사업의 선정 등 민자유치를 계획하고 추진하는 과정에서 수요 예측, 사업비 산출, 사용기간 및 사용료, 수익성 등에 대한 전문적인 분석 및 진단?평가 능력을 강화해야 한다.
둘째, 국회는 입법권의 범위 내에서 민자유치를 적극적으로 활성화시키기 위한 제도적 지원을 하는 한편 민자유치 사업에 대한 예산심의를 강화해야 한다. 또한 정부가 추진하는 민자사업의 관리?운영 및 회계에 대한 분석적 능력을 제고하여 사전계획 및 사후관리기능에 대한 적절한 감시 및 견제 기능을 행사할 수 있어야 한다.
셋째, 재정낭비 등의 도덕적 해이를 막기 위해서 민간 사업 시행자에 대한 적절한 사후 감독 및 규제가 필요하다. 사전에 민간 사업자와의 계약을 맺는 단계에서부터 사회기반시설 이용 수요에 대한 공정하고 객관적인 수요 예측 및 주민 동의 담보 장치 등이 마련되어야 하며, 사업자 선정, 임대료 수준 등에 대한 계약과정에 대한 사전적 통제 및 사후적 통제도 명확히 이루어져야 한다.
넷째, 민자유치 사업의 활성화를 위해서는 민간 사업 시행자에게 사업에 대한 제안과 추진방식을 합리적으로 선택할 수 있는 권한을 부여해주는 제도적 방안을 고려해야 한다. 또한 민자유치 사업에서 민간 기업에게 높은 수익성을 보장하는 것에는 한계가 있으므로 실제 투자 촉진을 위한 규제완화 노력의 병행이 요구된다.
각주)-----------------
1) 수익형 민자사업(BTO; Build-Transfer-Operation)은 사회기반시설을 민간자금으로 건설(Build)한 뒤 소유권을 국가 또는 지방자치단체에 이전(Transfer)하고, 민간사업자가 사용료(도로?철도 통행료 등) 징수 등 운영(Operation)을 통해 투자비를 회수하는 방식이다. 이러한 BTO 방식은 주로 도로·철도·항만 등 교통시설 등 운영에 따른 충분한 사용료수익으로 투자금 회수가 예상되는 시설을 대상으로 시행된다.
2) 임대형 민자사업(BTL : Build-Transfer-Lease)은 사회기반시설을 민간자금으로 건설(Build)한 뒤 소유권을 정부로 이전(Transfer)하는 것은 BTO와 같지만, 정부로부터 시설임대료를 지급받아 투자비를 회수한다는 점에서 다르다. 2005년부터 도입되었으며 학교, 군 관사, 교육·복지·문화 시설 등 사업 리스크나 수익률이 상대적으로 낮은 소규모 프로젝트에 적용된다.
