※ 2012년 행정고시
다음 대화에서 나타난 내용을 보고 물음에 답하시오.(총 30점)
학생 A:“행정을 비직업공무원 혹은 정치인들에게 맡기지 않고, 직업공무원들에게만 맡기게 된 이유는 무엇인가요?”
교수 B:“…반드시 직업공무원들에게만 행정을 맡기지 않고, 유능한 외부 전문가들에게 행정을 맡기기도 해요.”
1) 학생 A의 질문과 관련하여 직업공무원제의 형성과 발전과정을 유럽과 미국으로 나누어 비교하고, 이 제도가 갖는 장단점은 무엇인지 설명하시오.(20점)
2) 교수 B의 응답과 관련하여 개방형임용제의 도입이 우리나라 행정현실에 미친 성과와 한계를 논하시오.(10점)
1. 직업공무원제(career civil service system)의 형성과 발전과정
1) 유럽의 직업공무원제
유럽국가에서는 중앙집권적인 절대 군주 국가를 유지하기 위한 상비군 양성 및 상비군을 유지하기 위한 재원조달 담당할 관료조직 확립을 위해 정실 임용에 의한 직업공무원제가 생겨났고, 이후 실적제의 발전과 함께 현대적 의미의 직업공무원제로 발전하기 시작했다. 당시 유럽의 직업공무원제도는 군주를 정점으로 중앙집권적 계층구조를 이루는 대규모 관료 조직형태로 발전되기 시작했다. 이 당시의 관료는 군주의 신하로서의 지위를 지녔으며, 국민에 대한 봉사자로서 지위를 지니는 현대적 의미의 직업공무원과는 차이가 있었다. 이 같은 유럽국가의 전통은 계급제를 바탕으로 하는 강력한 신분보장의 특징을 가지는 직업공무원제로 이어졌다.
2) 미국 : 실적제 기반의 개방형 임용제도
미국은 유럽 대륙과 같은 관료제적 전통을 경험하지 않았을 뿐만 아니라 전통적으로 직업공무원제도는 관직의 장기 점유로 관료주의화를 촉진하며 행정의 민주화를 저해할 가능성이 큰 제도로 인식했다. 실제로 미국 건국 초기부터 1829년 잭슨 대통령 취임전의 50여 년 동안 북동부의 상류계층이 공직을 독점하는 현상이 나타남으로써 유럽식의 직업공무원제에 대한 부정적 인식이 심화되었다. 이에 따라 미국에서는 1829년 이후 정치적 임용을 주요 내용으로 하는 엽관주의가 확산되면서 정권의 교체에 따라 공직을 대량 교체하는 전통이 확립되었다. 이후 엽관주의의 폐해를 막기 위한 노력으로 1883년 팬들턴법 제정으로 실적주의(merit system)와 정치적 중립의 원칙이 확립된 이후에도 미국의 공무원제도는 모든 직급에 외부 임용을 허용하는 개방형 공무원제도를 채택하고 있다. 최근 미국에서도 고급 공무원을 중심으로 직업공무원제의 성격을 가미하려는 노력이 지속되고 있으나, 아직까지 미국의 공무원제도는 직업공무원제의 성격이 약한 편이라고 할 수 있다.
2. 직업공무원제의 장.단점
직업공무원제는 우수한 젊은 인재들을 공직에 유치하고, 그들이 공직에 근무하는 것을 명예로 인식하고 정년퇴임 시까지 장기간에 걸쳐 성실하게 근무하도록 하는 임용제도이다. 직업공무원제는 계급제와 폐쇄형 임용 체계, 일반행정가주의를 특징으로 하며, 다음과 같은 장·단점을 갖는다.
1) 직업공무원제도의 장점
직업공무원제는 장기적인 근무에 따른 행정의 안정성과 일관성 유지할 수 있으며, 공직에 대한 자부심과 일체감을 강화함으로써 공무원들의 사기를 높일 수 있다는 장점이 있다. 또한, 공무원의 폭넓은 능력발전을 가능하게 함으로써 일반 행정가 중심의 고급 공무원 양성에 유리한 제도이다.
2) 직업공무원제의 단점
직업공무원제는 공직계층의 중간에 외부인의 자유로운 충원이 곤란하기 때문에 국민의 요구와 환경 변화에 둔감하여 대응성이 떨어질 수 있으며, 전문행정가 육성을 곤란하게 하는 단점을 지닌다. 또한 우리나라와 같이 종신 고용형 신분보장을 근간으로 하는 직업공무원제는 무능력한 사람을 공직에서 퇴출시기 어려워 공직 전체가 특권 계급화 되고, 공무원 집단의 보수화를 촉진함으로써 공직 분위기 침체와 공무원의 질적 수준의 저하를 초래할 수 있다.
3. 한국의 개방형 임용제도
우리정부는 중하위직 공개경쟁 채용 시험을 통한 폐쇄형 임용과 내부 승진을 주요 내용으로 하는 직업공무원제도를 채택하고 있는데, 최근 이러한 직업공무원제의 특성이 공직사회의 무사안일과 경쟁력 약화 및 생산성 저하를 초래한다는 비판을 받고 있다. 정부는 이러한 문제를 해소하기 위해 외부 전문가 유치를 통해 행정의 전문성을 강화하고, 부처 간 인사교류를 활성화하며, 경쟁에 의한 공무원의 자질향상과 정부 생산성 제고를 위해 개방형 직위제도를 도입했다(김대중 정부).
개방형 임용제도는 공직의 모든 직급에 외부로부터의 신규채용을 허용하는 인사제도이다. 특히 상위직급에 결원이 발생하는 경우 내부승진에만 의존하지 않고 조직 외부로부터 신규채용을 하는 것이 개방형 임용제의 주요한 특징이다. 한국의 개방형 임용제는 특정 직위에 결원이 발생하면 공직 내외에서 전문성을 갖춘 적격자를 선발하는 개방형 직위제와 해당 기관 내외부의 공무원 가운데 내부경쟁을 통해 적격자를 선발하는 공모직위제도를 포함하는 제도로, 양자는 ‘경쟁의 범위’에서 차이가 있다1). 이외에도 2011년부터 민간부문의 전문지식과 기술을 습득하기 위한 제도적 장치로써 다양한 경험을 지닌 민간 우수 인력을 5급 공무원으로 채용하는 민간경력자 채용제를 도입하여 70여개 직무분야에서 매년 100여명 정도를 선발하고 있다.
4. 개방형 임용제의 도입 성과와 한계
1) 개방형 임용제 도입 성과
개방형임용제는 폐쇄적으로 운영되어 왔던 한국의 공직사회에 경쟁과 변화를 확산시키고 계급과 연공서열 중심의 인사운영을 직무와 성과중심의 경쟁적 인사관리로 변화시키는 촉매제 역할을 한 것으로 평가된다. 2010년 현재 민간인 및 타 부처 공무원 외부임용율이 45%에 이르고 있는 등 개방형임용제도가 발전하고 있는 것으로 평가되고 있다. 개방형임용제 도입의 긍정적 성과를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 일반가(Generalist)형보다는 전문가 (Specialist)형 인재의 채용으로 행정의 전문성을 제고시키고 있다. 유능한 외부 전문가의 공직임용 확대로 새로운 지식·기술과 경험의 공직유입과 활용을 촉진시켰을 뿐만 아니라, 내부 공직자가 임용된 경우에도 직무수행요건을 갖춘 전문가를 임용함으로써 공직의 경쟁력과 전문성 제고에 기여했다.
둘째, 공직사회에 직무와 성과중심의 인식을 확산시켰다. 폐쇄적인 고위직 임용시스템에 공모절차를 도입하여 경쟁풍토를 조성하였고, 공직사회 내에 직무 중심의 마인드가 확산되고, 개인의 경력개발과 전문성 관리에도 관심을 갖게 되었다.
셋째, 공무원 인사의 공정성·투명성 제고에 기여하고 있다. 공직 내·외간의 경쟁, 외부인사가 과반수 이상 참여하고 위원장은 민간인이 담당하는 선발시험위원회의 심사절차 등을 거치게 되어 공정성, 투명성이 높아지고 있다.
또한 인사권자의 입장에서도 폭넓게 우수 인재를 발탁하여 활용하는 등 탄력적인 인사운영이 가능하여 인사상의 자율성을 강화하고 있다.
2) 개방형 임용제도의 한계
첫째, 우수 외부인재의 임용 부족을 들 수 있다. 한국 정부는 2000년부터 개방형 임용제도를 본격적으로 도입·운영하고 있으나 우수한 민간인 유치를 위한 정부의 적극성 부족, 민간부문에 비해 낮은 보수수준으로 인한 우수 민간 인재의 응모 저조, 직업이동성(Job Mobility)이 낮고 유연성이 부족한 우리나라 노동시장의 특성, 공직 적응과 성과 창출의 부담감, 임용기간 종료 후의 신분에 대한 불안감, 공직 내부의 반발 등의 제약요인 등으로 인해 아직은 공직 외부로부터의 순수한 민간전문가 충원이 활발하게 이루어지지는 못하고 있는 것으로 분석되고 있다. 실제로 2008년부터 2013년에 이르기까지 개방형직위의 외부임용률은 꾸준히 감소했다. 2007년 52.9% 였던 외부임용률은 2013년 36.1%까지 하락했다. 이처럼 낮은 외부 임용률로 인해 외부 전문인력을 유치하여 공직사회의 경쟁력을 높인다는 본래 취지를 살리지 못하고 있다는 평가를 받고 있다.
둘째, 개방형을 통한 외부임용은 행정업무의 계속성, 연속성에서 문제가 발생할 수 있으며, 행정의 책임성 문제를 야기할 수 있다. 민간의 전문가는 오랫동안 익숙한 시장원리에 입각하여 판단할 수 있으며, 이러한 판단으로 인해 공익이 개인의 사유화된 이익으로 전환될 가능성이 존재하며, 계약기간 동안 임용자가 가시적인 성과에만 집착할 우려도 있다. 행정의 경우 민간부문과는 달리 상대적으로 높은 도덕적 책임성을 요구하는 업무의 특성을 고려하여 도덕적·윤리적 책임성을 확보하기 위한 담보조치가 필요하다.
셋째, 공공부문과 민간부문의 업무상 전문성 차이로 인해 전문성 제고의 한계가 있다. 개방형 임용제도는 행정의 전문성을 강화하는 것이 가장 중요한 목표인데, 민간부문의 전문성과 행정의 전문성은 그 성격에 차이가 있다. 민간의 전문성이 기술적 전문성을 의미하는 반면, 행정의 전문성은 넓은 시야를 바탕으로 다양한 가치간의 균형 있는 판단을 할 수 있는 것을 의미하는 경우가 많으며, 행정의 특성상 정치적 역량도 중요하다. 따라서 개방형 임용제로 행정의 전문성을 강화하는 데에는 한계가 있을 수 있다. 또한 더욱이 개방형 임용자는 기존 (행정)조직 구성원과의 유기적 연대 관계가 취약하며, 부처 내부의 공무원들에 비해 상대적으로 해당분야의 업무에 대한 이해도가 낮기 때문에 조직에서 성공적인 리더십을 발휘하기 어려울 수 있다.
넷째, 외부 민간전문가가 공공조직에 적응하는 것 역시 문제가 될 수 있다. 외부의 민간전문가가 공직에 적응하기 어려운 현상은 해당 전문가 자신의 특성에서 비롯되는 문제이기도 하지만 우리 공직사회의 배타적·권위주의적 행정문화가 원인이기도 하다. 민간전문가의 전문성에 대한 타당성과 권위가 기존의 연공서열 문화가 지배적인 공무원이나 공무원 조직으로부터 인정되기가 어렵다.
마지막으로 개방형 임용제도는 주로 서류 전형과 면접 전형에 의존하며, 수시로 소수의 인원을 선발하기 때문에 기관장의 영향력, 인사청탁의 가능성, 정실임용의 가능성이 커진다는 문제점을 가진다.
각주)-----------------
1)* 개방형직위(국가공무원법 제28조의 4) : “임용권자나 임용제청권자는 해당 기관의 직위 중 전문성이 특히 요구되거나 효율적인 정책수립을 위하여 필요하다고 판단되어 공직내부나 외부에서 적격자를 임용할 필요가 있는 직위에는 개방형 직위로 지정하여 운영할 수 있다.”
* 공모직위(국가공무원법 제28조의5) : 해당 기관 내외부의 공무원 가운데 내부 경쟁을 통해 적격자를 선발하는 제도. “임용권자나 임용제청권자는 해당 기관의 직위 중 효율적인 정책 수립 또는 관리를 위하여 해당 기관 내부 또는 외부의 공무원 중에서 적격자를 임용할 필요가 있는 직위에 대하여는 공모 직위(公募職位)로 지정하여 운영할 수 있다.”
