최윤경의 행정학 특강 (8) : 2015년 입법고시 행정학 기출문제 해설
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최윤경의 행정학 특강 (8) : 2015년 입법고시 행정학 기출문제 해설
  • 최윤경
  • 승인 2016.04.08 10:55
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※ 2015년 입법고시 기출문제

'공공부문 부채 작성지침(PSDS)'에 따른 우리나라 국가부채를 국가채무, 일반정부 부채, 공공부문 부채로 구분하여 그 대상 범위와 상호 관계를 설명하시오. 이러한 새로운 국제기준에 따른 우리나라 국가부채의 현황과 문제점을 설명하고, 재정건전성과 지속가능성을 확보하기 위한 재정규율 강화 및 재정지출의 효율성 제고 방안들을 제시하시오.(40점)

 

I. 서론 : 공공부문 부채 작성지침의 의의

IMF의 『공공부문 부채 작성지침(Public Sector Debt Statistics Guide for Compilers and Users, PSDS)』은 글로벌 금융위기 이후(‘12년 6월), 일반정부를 포괄하는 공공부문 부채에 관한 신뢰성 있고 시의적절한 통계 확보와 용이한 국제비교를 위해 작성 되었다. PSDS는 일반정부 부문(중앙정부+지방자치단체+비영리공공기관)과 공기업 부문(금융공기업+비금융공기업)을 통합하여 공공부문을 하나의 단위로 보고, 포괄범위 안에서 내부거래는 제거하여 작성함을 원칙으로 한다.

우리나라도 2014년 이러한 ‘공공부문 부채 작성지침(PSDS)’에 따라 기획재정부가 처음으로 공공부문 부채를 산출·공표하였는데, 그 이유를 다음과 같이 밝히고 있다. ① 공기업 부채 등 향후 재정부담으로 전이될 가능성이 있는 공공부문의 재정위험을 선제적으로 관리하고, ② 공기업 부채까지 포함한 부채 규모를 국민에게 투명하게 공개함으로써 공공부문 정상화에 기여하며, ③ 국정과제 실현과 정부 3.0 추진 등 공공부문의 투명성을 제고하기 위한 것이다.

II. 공공부문 부채 작성지침(PSDS)에 따른 국가채무 범위와 상호관계

1. PSDS에 따른 우리나라 국가채무의 범위

1) 국가채무 : 중앙 및 지방정부의 회계·기금

국가채무는 국가재정법 제91조 제2항에 규정된 채무로써 그 범위는 국가의 회계(일반회계, 특별회계)와 중앙관서의 장이 관리하는 기금이 발행하는 채권(국채 등), 차입금, 그리고 국고채무부담행위를 포함한다. 국가채무는 현금주의 기준으로 중앙정부와 지방정부의 회계와 기금에서의 채무를 합산한 것으로 비영리공공기관의 채무를 포함하지 않는다는 점에서 일반정부 채무와 구분된다. 국가채무는 채무의 존재, 지급 시기, 금액이 확정되어 지급 의무가 확실하게 결정된 채무만을 대상으로 한다. 보증 채무는 우발채무로서 확정채무가 아니므로 재정통계에 포함하지 않으며, 내부거래를 제외하고 있다. 국가채무는 국가재정운용계획 및 국가채무관리계획 등을 수립할 때 재정운용 목표 지표로 활용하는데 목적을 두고 있다.

2) 일반정부 부채 : 중앙정부 부채 + 지방정부 부채

일반정부 부채는 국제지침, 해외사례 등을 고려하여 발생주의 기준으로 중앙 및 지방의 회계·기금뿐만 아니라 비영리공공기관까지 포함하여 산출한다. 현재 국가 간 재정건전성 비교 등에 활용되고 있다.

3) 공공부문 부채 : 일반정부 부채 + 공기업 중 비금융공기업 부채 포함

공공부문 부채는 국제지침, 해외사례 등을 고려하여 발생주의 기준으로 일반정부 부채에 비금융공기업까지 포함하여 산출하며, 공기업 부채를 포함한 공공부문의 재정위험 및 재정건전성 관리 지표로 활용한다. 그러나 금융공기업부채는 제외함으로써 공공부문을 모두 포괄하지는 않고 있다.

4) 제외항목 : 내부거래, 금융 공기업 부채, 충당부채, 보증부채 등

국제기준(PSDS)에 의한 공공부문의 부채 작성 시에는 일반정부와 비금융공기업 간 내부거래로 중복된 부채는 제외한다(일반정부 부채 + 공공부문 부채 – 내부거래). 또한, 공기업 부채 중 금융 공기업 부채를 제외하고 있으며, 공공부문 부채와 성격이 다른 충당부채, 보증채무는 공공부문 부채에 합산하지 않되, 미래 재정위험을 선제적으로 관리하기 위해 별도로 부기하여 공개하고 있다. 충당부채(공무원·국인연금 등)는 미래 지급 규모를 추정한 것으로 부채 규모가 불확정적이기 때문에 부채에 합산하지 않고 있으며, 보증 채무는 민간부문에서 채무 불이행시 공공부문 부채로 전환되는 등 발생 여부가 불확정적인 우발 부채로 부채에 합산하지 않는다.

III. 국제기준에 따른 우리나라 국가부채의 현황 및 문제점

1. 국제기준에 따른 우리나라 국가부채의 현황

공공부문 부채 작성지침(PSDS)을 토대로 집계한 한국의 부채는 크게 국가채무(443조1천억원·GDP 34.8%)와 일반정부 부채(504조6천억원·GDP 39.7%), 비금융공기업을 포함한 공공 부문 부채(821조1천억원·64.5%)로 분류된다.

[표] 공공부문 부채 유형 및 현황

유형

규모(’12년)

(對GDP)

포괄범위

산출기준

활용

국가채무

(D1)

443.1조원

(34.8%)

중앙 및 지방정부의 회계․기금

국가재정법,

현금주의

국가재정운용계획

일반정부 부채

(D2)

504.6조원

(39.7%)

D1 +

비영리 공공기관

국제지침,

발생주의

국제비교

(IMF, OECD)

공공부문 부채

(D3)

821.1조원

(64.5%)

D2 +

비금융 공기업

국제지침,

발생주의

공공부문 재정 건전성 관리

* 자료 : 기획재정부(2014)발표자료, 2013 회계연도 국가결산 결과

중앙정부와 지방정부, 비영리 공공기관과 비금융 공기업을 포괄하는 공공부문 부채는 총 821조1000억 원이며, 이는 2012년 기준 우리나라 국내총생산(GDP)의 64.5%에 해당하는 규모다. 중앙정부와 지방정부를 포함하는 일반정부 부채(504조6000억원), 비금융공기업 부채(389조2000억원)의 합에서 일반정부와 비금융공기업 간 내부거래로 중복된 부채(72조8000억 원)를 제외해 산출한 것이다. 일반정부 부채는 2012년 말 504조6000억원으로 국내총생산(GDP)의 39.7%에 해당한다. 이는 경제협력개발기구(OECD) 평균(107.4%)보다는 낮고 호주(32.4%), 노르웨이(34.4%)보다는 높은 수준이다.

< 공공부문 부채 산출 결과 >

(단위: 조원)

분 류

2011년

2012년

증감

 

 

 

일반

정부

중앙

정부

회계․기금

394.4

425.7

31.3

비영리공공기관(165개)

43.1

52.3

9.2

내부거래

△11.6

△11.3

0.3

중앙정부 부채(a)

425.9

466.7

40.8

지방

정부

지방자치단체

40.8

43.4

2.6

지방교육자치단체

9.9

9.9

△0.1

비영리공공기관(87개)

1.2

1.1

△0.1

내부거래

△0.5

△0.6

△0.1

지방정부 부채(b)

51.4

53.7

2.3

중앙-지방간 내부거래(c)

△18.1

△15.8

2.2

일반정부 부채(A=a+b+c)

459.2

504.6

45.42」

비금융

공기업

중앙(123개)

323.9

343.5

19.6

지방(50개)

48.2

51.3

3.2

내부거래

△8.1

△5.6

2.5

비금융공기업 부채(B)

363.9

389.2

25.33」

A와 B간 내부거래(C)

△69.8

△72.81」

△3.0

공공부문 부채(A+B+C)

753.3

821.1

67.8

1」 국민연금-비금융공기업간 채무증권(30.8조), 국민주택기금-LH간 융자(29.7) 등

2」 국고채(24.4조), 예보(6.4조), 장학재단(1.6조) 등

3」 LH(6.2조), 한전(4.6조), 가스(4.4조), 철도시설(1.8조), 경기도시(1.3조) 등

2. 국제기준에 따른 우리나라 공공부채의 문제점

1) 공공 부채에 대한 범위 설정 문제

‘공공부문 부채 작성지침(PSDS)’에 따라 공공부문 부채를 산출하는 이유가 공공부문의 재정위험을 선제적으로 관리하고, 부채 규모를 국민에게 투명하게 공개함으로써 공공부문 정상화에 기여하며, 공공부문의 투명성을 제고하기 위한 것임을 감안한다면, 금융공기업의 부채와 미래에 재정 부담으로 전이될 가능성이 있는 충당부채와 보증채무를 공공부채 범위에서 제외하고 있는 것은 문제의 소지가 있다.

첫째, 공공부문 부채 작성 지침에서 금융공기업 부채를 제외하고 있다. IMF는 2012년 6월 공개한 공공부문 부채 작성지침(PDSD)에서 발생주의 회계 원칙으로 정부와 공기업이 직·간접적으로 지배하는 모든 제도 단위를 포함하도록 권고했다. 비금융공기업은 물론 금융공기업까지 모두 포함하는 것을 원칙으로 제시한 것이다. 하지만 기획재정부는 금융공기업은 예금이 부채로 인식되므로 일반적인 부채와는 성격이 다르다는 점을 강조하면서 금융공기업 부채를 제외하고 있다. 일부 전문가들은 이번 공공 부문 부채 통계에서 한국은행과 수출입은행 등 금융공기업 부채를 배제한 것에 대해서 우려를 나타냈다. 공공부문 부채에서 금융공기업 부채를 제외한 결과, 2013년 7월 기획재정부가 조세재정연구원에 맡긴 연구용역 결과와 비교하면 공공부문 부채의 포괄 범위가 축소되었으며 부채 규모도 줄었다. 당시에는 한은, 금감원, 산업은행, 기업은행 등 대형 금융공기업을 공공부문에 포함하기로 해 공공부문 부채 규모가 1000조원 수준일 것으로 예측됐다. 그러나 PSDS 기준으로 금융공기업들을 모두 제외하고 공공부문 부채를 작성한 결과 예상보다 공공부문의 부채가 축소되었다.

둘째, 공공부문 부채 집계에서는 미래의 부채 규모가 불확정적인 공무원·군인연금 등 충당부채는 제외하고 있으며, 채무불이행이 발생해야 민간부문에서 공공부문 부채로 전환되는 보증채무도 합산하지 않고 있다. 2012년 말 공무원·군인연금의 연금과 퇴직수당 충당부채는 각각 436조9000억원, 30조5000억원이다. 충당부채의 경우 공무원 및 군인연금 수급자에게 평생 지급할 연금 예정액으로, 사실상 공공부문 부채로 보는 시각이 많으며, 지금껏 언론 등에서 충당부채를 포함해 공공부문 부채를 산출해왔다. 충당부채를 합칠 경우 공공부문 부채는 1288조5000억원으로 늘어난다. 충당부채와 함께 별도 부기로 공개한 정부의 보증채무도 145조7000억원(2012년말 기준)에 달한다.

2) 재정지출 증가에 따른 및 국가 채무 증가 우려

우리나라 국가채무는 IMF 경제위기 이후 급격히 증가했으나 이후 완만하게 감소 추세를 보이다가 최근 다시 급격하게 증가하고 있다. 현재 우리나라의 국가채무 수준은 외국에 비해 양호한 편이긴 하지만 증가속도가 매우 빠른 점에 문제가 있다. 더욱이 앞으로의 경제적, 사회적 환경 요인을 고려할 때 재정 지출의 증가와 그에 따른 공공부문의 부채 증가가 예상되는 바 이에 대해서도 적극적으로 대비해야 한다. 우리나라는 저출산 현상과 동시에 전 세계적으로 유래를 찾기 어려울 정도로 고령화 사회로의 인구 구조의 변화가 급속하게 진행되고 있어, 미래에 국가 부채 증가에 악영향을 미칠 것으로 예상된다. 노인인구의 비중 확대는 연금급여 및 의료지출을 확대시켜 재정지출을 큰 폭으로 확대시킨다. 반면에 재정수입의 주를 이루는 조세와 사회보장 기여금을 부담하는 청·장년층의 증가세가 둔화되거나 감소하는 것은 재정수입을 위축시켜 재정적자를 증가시키는 요인이 될 수 있다. 만일 필요 조세액을 충족시킬 수 있을 만큼 조세 부담률을 올리지 못한다면 장기적으로 정부는 만성적인 재정적자에 직면하게 될 수 있으며, 이는 곧 국가부채의 증가로 이어진다. 또한 장래의 통일비용으로 인한 재정지출에 대해서도 대비해야 한다. 이러한 재정 지출 증가로 인한 국가 부채 및 재정 위험을 사전에 예방하기 위해 재정 건전화 조치를 강화할 필요가 있다.

3) 공기업 부채 문제

금융공기업을 제외한 비금융공기업 중 한국토지주택공사(LH공사)로 대표되는 주요 적자 공기업들의 부채액을 총합하면 2012년 결산 기준으로 389조 2000억원이다. 이는 2011년에 대비 25조원이나 증가한 규모이다. 공기업 내부에서도 이런 문제를 인식하고 기업개혁이나 사업조정 등의 자구책을 펴고 있으나 한계가 있으며, 정치적인 요인과 정부 내부적인 요인들로 인하여 공기업 개혁은 쉽지 않은 문제이다. 공기업에 대한 체계적인 관리와 전략적인 부채감소 노력이 없다면 공기업 부채가 앞으로 우리나라의 신용 등급과 재정건전성에 큰 위협 요인이 될 것이다.

IV. 재정건전성 확보를 위한 재정규율 강화 및 재정지출 효율성 제고 방안

1. 재정건전성 확보를 위한 재정준칙 설정

고령화 등 인구구조 변화로 증가하는 재정규모를 법적 준칙 없이 정치권의 의지와 정부의 재량적 재정정책만으로 관리하는 것은 한계가 있으므로 주요한 예산총량을 규제하는 계량적 목표치인 재정준칙을 설정하여 재정규율을 통해 재정건전성을 확보하려는 노력이 필요하다. 이론적으로 재정준칙은 국가채무, 재정적자, 총세출 혹은 총세입을 대상으로 할 수 있으나, 현실적으로는 세입을 제외하고 국가채무, 재정적자, 정부지출을 대상으로 한다. 국가채무 준칙은 국가채무의 규모에 상한선을 설정하는 것으로, 국가채무의 한도 설정은 GDP 대비 국가채무의 비율로 설정하는 것이 일반적이다. GDP 대비 국가채무의 비율은 이자율, 환율 등과 같은 다른 경제적 변수들에 의해서도 영향을 받기 때문에 국가채무 준칙은 일반적으로 재정적자 한도를 설정하는 재정수지 준칙과 함께 사용한다. (계량적) 재정준칙은 예산총량에 대한 구속력 있는 한도 설정을 통해 재정적자의 경향을 약화시킬 수 있으며, 이러한 계량적 재정준칙이 제정되어 있다는 사실만으로도 당해 국가에 대한 외국 투자자들의 신뢰를 회복시킴으로써 차입의 비용을 낮출 수 있는 장점이 있다.

또한, 재정규율 강화 및 국가채무 관리 강화를 위해 PAY-GO(pay-as-you-go) 준칙의 법제화를 고려할 필요가 있다. PAY-GO준칙은 의무지출 입법(프로그램)을 추진할 때 해당 법에 따라 지출이 증가하면 그 증가분만큼 다른 의무 지출 사업의 지출을 줄이거나 수입을 늘리도록 하여 재정수지에 영향을 주지 않도록 해야 한다는 원칙으로 신규 재정지출 도입 시 이에 상응하는 재원확보 방안을 함께 마련하도록 하는 제도이다. 이는 정부나 국회가 재정투입이 필요한 법률안을 함부로 만들지 못하도록 하는 효과가 있으며, 최근 법률상 반드시 지출해야 하는 경직적 의무지출의 증가를 억제하기 위해 국가재정법에 PAY-GO준칙의 도입이 필요하다. 2014년 예산안에서 법률상 반드시 지출해야 하는 의무지출은 168조 8천억원으로 전체 예산의 47.2%를 차지했다. 정부는 중기재정계획에서 의무지출이 매년 6.9% 증가하여 2017년에는 51.7%까지 증가할 것으로 예상하고 있다(연합뉴스, 2013년 기사).

2. 재정 투명성 확보 및 다년도 예산체계 확립

재정준칙이 도입된다고 하더라도 예산을 둘러싼 투명성이 확보되지 않으면 재정건전성을 확보하기 어렵다. 기존 연구들에 의하면 예산 투명성이 약할수록 재정적자가 늘어나는 경향이 있다고 한다. 또한, 다년도 예산체계가 확립되어야 한다. 단년도주의에 입각해서 예산을 운용하게 되면 현재의 재원배분이 미래에 어떤 영향을 줄지 파악할 수 없기 때문이다. 3~5년 간의 재원흐름에 대한 사전적 정보와 계획에 입각해서 예산을 운용하게 되면 재정적자의 발생을 사전에 방지할 가능성이 높아진다.

3. 재정지출 효율화 방안 : 예산 사업 평가 및 성과 관리 체계 개선

재정건전성을 확보하기 위해서는 예산사업에 대한 평가체계 강화를 통한 낭비적 지출을 줄이는 재정개혁이 필요하다. 예산지출의 효율성을 제고하기 위한 실질적인 방안은 예산사업에 대한 사전적·사후적 평가 체계를 대폭 강화해서 그 결과를 예산편성에 반영하는 관리체계를 확립하는 것이다. 지금까지 예산사업의 타당성을 검토하는 사전평가의 경우 1999년의 예비타당성조사 제도 도입 이후 어느 정도 체계가 잡혀가고 있지만 여전히 개선해야 할 과제가 많이 남아 있다. 예비타당성조사와 같은 사전적 평가를 보다 체계화하고 확대하여 강화할 필요가 있다.

예산사업의 성과를 평가하고 검증하여 추후 예산편성에 반영하는 사후평가는 거의 이루어지지 않고 있다. 결산에 대해서는 거의 아무도 관심을 갖지 않고 있는 것이 현 실정이며, 결산의 결과가 다음해 예산편성에 반영되는 사례를 찾기 어렵다. 무엇보다도 예산 집행 결과 어떠한 성과가 있었는지, 당초 목표한 것이 제대로 달성되었는지에 대해서 아무도 관심을 기울이지 않고 있다는 것이 심각한 문제이다. 이처럼 예산에 대한 평가기능이 미약한 결과 재정지출의 효율화를 이루지 못하고 예산운용에 대한 불신이 증폭되어 왔다. 현재 예산사업에 대한 평가와 관리는 정부의 여러 부문에 걸쳐 비체계적이고 산발적으로 이루어짐으로써 예산분야의 부조리나 비효율을 야기하고 있다. 따라서 예산평가·관리기능을 대폭 강화하는 새로운 재정관리 체계를 확립할 필요가 있다.

4. 재정건전성 확보를 위한 공공부문 부채 관리방안

1) 국가채무 현황 및 관리상황에 대한 정보공개

국회 및 국민들에게 공공부문(국가) 채무에 대한 정보를 투명하게 공개하고 이를 관리하기 위한 장기적인 관리 계획을 수립하여 시행해야 한다. 국회에 대해서는 국가채무관리 계획의 국회보고, 예산안 수립 시 국가채무 현황 및 전망, 관리상황 및 계획을 예산안의 본문 또는 첨부 서류로 제출토록 의무화, 결산 보고 시 국가채무의 현황뿐만 아니라 우발채무 및 잠재채무에 대한 현황, 회계기간 내 국가채무관리 상황 및 관련 거래내역 등을 보고하도록 하는 한편, 예산안 편성시 정부가 제시한 국가채무관리 계획의 이행여부 등을 자체적으로 평가하여 보고토록 할 필요가 있다. 국회 내에서도 자체적으로 예산정책처 등에서 정부의 국가채무관리 전반에 관한 분석 및 의견을 제시할 수 있는 체제를 구축해야 한다. 국민들에게는 매년 국가채무 현황 및 전망, 국가채무관리 상황에 관한 백서를 발간하고 매월 국채발행 및 상환계획 등을 포함한 국가채무 및 국채시장 관련 통계 및 채무관리 상황관련 자료를 정기적으로 발표하도록 하여야 한다.

2) 공기업 부채 감축 목표 설정·관리 및 공기업 경영 혁신

공기업 부채를 감축하기 위해서는 무엇보다도 정부의 지속적이고 철저한 관리가 필요하다. 국가부채 관리에 상응한 공기업 관리 계획의 수립 및 실행과 공기업의 신규 사업에 대한 엄격한 예비타당성 조사 등 철저한 검증이 요구된다. 또한 개정 국가재정법에 따라 2012년부터 공공기관의 재무관리 계획은 국회에 제출되도록 되어 있으므로 국회에서도 공기업 부채에 대한 견제와 감독이 필요하다. 공기업의 경영개선 등을 통한 자체적인 부채 감소 노력 역시 중요하다. 경영혁신과 경비절감 등 지속적인 경영효율화 노력이 요구되며, 경영성과의 투명공개 등 외부의 검증이 가능할 수 있는 시스템의 운영 및 자산매각과 사업조정 등 자구노력을 통한 재무건전성 강화 노력도 절실하다.

3) 지방부채 통합관리체계 구축

최근 심각한 문제가 되고 있는 지방정부 및 지방공기업의 부채를 효율적으로 관리하기 위해서 지방부채에 대한 개별적인 부채관리에서 자치단체별 통합 관리체계(자치단체+지방공기업+출자‧출연기관)로 전환하고, 지자체별 부채관리를 총괄 전담하는 부채 관리관 지정 운영 방안, 지자체가 매년 재정건전성 관리계획을 수립하고, 지방의회 의결을 받도록 의무화 하는 방안 등이 제시되고 있다.

V. 결론

향후 경제성장률 둔화, 국제적 조세 경쟁 등으로 세수 증가세는 둔화되는, 복지지출 증가 및 빠른 속도로 진행되는 고령화로 인한 재정 부담, 통일에 따른 비용 등 재정지출은 지속적으로 늘어날 전망이다. 이러한 재정여건에서 재정건전화를 위한 지속적인 노력이 필요한데 향후 재정건전성 달성을 위해서는 세입의 확대보다는 지출증가를 억제하는 방향으로 노력하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 중장기적인 재정 위험성을 줄이기 위한 공공부문 부채 관리노력과 함께 재정 준칙의 설정, 중기재정계획, 하향식 예산편성, 성과관리 및 사업평가 강화 등 재정지출의 효율화를 위한 제도개혁 등의 노력이 필요하다.

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