이용훈 감정평가사
시발점은 1999년 헌법재판소 불합치 결정이었다. 도로 혹은 공원이 필요한 자리라고 사유지를 꽁꽁 묶어 놓고 방치한 것은 문제라는 지적이다. ‘장기미집행시설’의 대책을 주문한 것이다. 현재 ‘일몰제(日沒制)’규정도 그 대책의 일환이다. 시간의 힘을 빌린 것이다. 당장 조치할 것 같지도 않으니, 시한을 정해 기회를 주고 방치 상태가 계속되면 규제가 자동 풀리게 했다. 요즘 장기미집행시설 또는 도시공원개발특례로 검색할 때마다 등장하는 2015년 10월 1일, 2020년 7월 1일의 마감시한은 일몰 개시시점을 특정한 것이다.
공원은 크게 자연공원과 도시공원으로 분류할 수 있다. 전자는 자연공원법에 의해 지정된 공원이다. 국립공원, 도립공원 등을 떠올리면 된다. 후자는 도심 내 괜찮은 산책 또는 등산로를 갖춘 근린공원이 대표적이다. 『도시공원 및 녹지등에 관한 법률』에는 ‘도시공원’을 ‘도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 공원과 도시자연공원구역’으로 정의하고 있다. 도시공원을 기능과 주제에 따라 세분할 수 있다. 동법 제15조에는 생활권공원과 주제공원으로 대별했는데, 전자에는 소공원, 어린이공원, 근린공원이 포함되고, 후자는 역사공원, 문화공원, 수변공원, 묘지공원, 체육공원, 도시농업공원을 하위에 두고 있다.
도시공원으로 지정된 곳 중 아직 공원의 형태를 띠지 못하는 곳이 상당하다. 서울시만 해도 도시공원면적 중 ‘미집행’면적이 40%에 가깝다. 전국으로 확대하면 절반을 훌쩍 넘는다. 그리고 대부분 도시공원 명패를 단 지 10년이 넘었다. 일반화시킬 수는 없으나, 이런 대규모 면적이 여전히 공원 지정 후 방치됐다면, 뷔페 음식 확보하듯 예산과 집행 가능성 검토 없이 마구잡이로 공원자리만 ‘찜’만 해놨다고 보인다.
『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』제48조는 도시ㆍ군계획시설결정의 실효와 관련된 내용이다. 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. 도시·군계획시설의 하나인 도시공원도 역시 해당된다. 도시공원만의 실효는『도시공원 및 녹지등에 관한 법률』제 17조에서 다루고 있다. 도시공원의 설치에 관한 도시·군관리계획결정은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다는 것이다. 2005년 이 법 시행 이전에 공원으로 결정되었다면 만 10년이 되는 다음 날이 2015년 10월 1일이 된다. 그래서 작년에 공원 여러 곳이 해제에 동참했다.
도시공원 지정이 있은 후 10년 이내에 공원조성계획 고시가 있었다고 해도 실효 면책이 되지 않는다. 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 않는다면 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』제 48조에 따라 2020년 7월 1일 일몰시간이 기다리고 있다. 정리하면, ‘장기미집행시설’ 중 공원은 방치 상태로 앞으로 5년 이상 버티지 못한다.
국토부는 2014년 12월 장기 미집행 도시·군계획시설 해제에 관한 가이드라인을 발표했다. 재정 투입을 통하여 각 장기미집행 시설의 실효 시점 전까지 집행 가능한 시설은 중기재정계획과 연계하여 집행계획을 수립함으로써 재원확보 및 우선순위를 정하고, 2020년 7월 1일 이후 미집행으로 인하여 자동 실효되지 않도록 하기 위한 조치다. 가이드라인은 시설을 크게 3가지로 나눴다. 개발제한구역 내 우선해제지역처럼, 공원사업을 시행할 경우 법적, 기술적, 환경적 문제가 발생하여 사업시행이 곤란한 장기미집행 시설은 ‘우선해제시설’로 분류한다. 공원 사업 집행이 가능해서 해제 필요성이 없는 곳은 시군구의 재정이 투입되는 것과 그렇지 않은 것으로 나눌 수 있다. 이를 각각 ‘재정적 집행가능시설’, ‘비재정적 집행가능시설’로 부른다. 후자는 국가 또는 지자체의 재정 부담을 민간 사업자에게 떠넘기는 것이다.
가이드라인 내 우선해제를 위한 공통기준으로 내세운 것은 ‘도시·군계획시설의 결정, 구조 및 설치기준에 관한 규칙’ 및 관계법령에 의한 입지 및 규모기준에 부적합한 경우, 방재 관련 도시·군계획시설 사업을 제외한 도시·군계획시설 사업 시행 시 종·횡단 단차가 극심하여 지형조건상 당해 시설 설치가 불가능한 경우, 도시·군계획시설의 설치나 공사로 인해 환경, 생태적으로 양호한 자연환경을 심하게 훼손할 것으로 예상되는 경우다. 이를 공원에만 특화시켜보면, 공원 등이 공공시설물 건축으로 인하여 공원시설의 일부가 해제되거나 도로에 의해 공원이 분리되어 잔여 토지 면적으로는 『도시공원 및 녹지등에 관한 법률』 시행규칙 제 6조에서 정한 도시공원의 규모 기준 미만이 되어 지정목적의 공원 기능의 수행이 곤란한 경우, 공원조성보다는 임상이 양호하여 보전을 목적으로 과다하게 지정한 경우, 공원조성계획이 본 가이드라인 배포 시까지 입안되지 않은 경우를 예시했다.
일몰제의 영향은 컸다. 2015년 10월 1일자로 전국 359개소, 23㎢의 도시공원이 해제되었고, 사유재산권 행사가 가능하게 되었다. 최근의 이슈는 일몰제에서 도시공원개발특례사업으로 옮겨졌다. 비재정적 집행가능시설로 분류된 후 서둘러 공원조성사업을 하려는 민간사업자의 참여가 불을 뿜었다. 수익성이 없는데 민간사업자가 공공을 대신해 막대한 예산을 들여 시민휴식공간을 만들어줄리 없다. 일부는 공원을 조성해 기부채납하고 일부는 아파트 사업부지로 쓸 수 있는 특례규정 때문이다.
(2편에서 계속)
