대통령 권한대행의 직무범위
윤 명 선 교수
경희대 국제법무대학원장
대통령에 대한 탄핵소추가 국회에서 의결되고 헌법재판소의 탄핵심판을 기다리는 우리나라 헌정사상 초유의 사건이 발생하였다. 국회의 탄핵소추를 둘러싸고 그 정당성과 합법성 문제에 관하여 국론이 갈려 심각한 대립을 하고 있다. 우리 헌법은 대통령에 대한 탄핵소추와 대통령 권한대행에 관하여 추상적인 규정을 두고 있을 뿐이며, 탄핵소추가 처음으로 발생하여 전례(관행)가 없기 때문에 헌법해석을 둘러싸고 의견대립이 심각하게 노출되고 있다. 그러나 우리 헌법은 탄핵심판기관으로서 헌법재판소를 설치하고 있으므로, 자유로운 토론은 하되, 최종적인 헌법해석권을 가진 헌법재판소의 결정을 기다려야 할 것이다. 그리고 그 결정이 나오면, 찬반의 어느 편에 서있었든, 이를 존중하여야 한다. 그때에 우리 헌정사에 있어서 민주주의 나아가 법치주의는 진일보할 것이지만, 그렇지 못할 경우에는 중대한 시련을 맞을 것이다.
대통령의 직무범위
국회가 탄핵소추를 의결하고 소추결의서가 헌법재판소에 접수됨에 따라 대통령의 권한행사가 즉시 정지되고 헌법규정에 따라 국무총리가 대통령의 권한을 대행하게 되었다. 대통령에 의해 임명되고 국민에 의해 직선되지 아니한 국무총리는 민주적 정당성에 문제가 있으므로 그의 권한대행, 특히 그 직무범위에 관하여 문제가 제기되는 것이다. 그렇다면 대통령의 권한대행은 어디까지 허용될 것인지, 그 직무범위에 관심이 집중되고 있다.
대통령 권한대행의 직무범위에 관하여는 명문의 규정이 없기 때문에 그 구체적 범위에 관하여 견해가 갈리고 있다. 권한대행자는 대통령직의 “잠정적인 관리자” 내지 “선량한 관리자”일 뿐이므로 그 직무범위는 대통령의 그것과 같을 수 없다는 견해(허영)와 그 “임시대리의 성질”로 보아 잠정적인 현상유지에만 국한되고, 정책의 전환, 인사의 이동과 같이 현상유지를 벗어난 직무는 대행할 수 없다는 견해(김철수)가 있다. 이들 견해는 권한대행자의 권한을 그 성질상 대통령의 권한보다 협소하게 해석하고 있다.
또한 대통령이 궐위된 경우에는 대통령의 권한 전반에 걸쳐 직무를 대행하지만, 대통령이 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없는 경우에는 잠정적인 현상유지에 국한되고 기본정책의 전환?인사이동 등 현상유지를 벗어나는 직무는 대행할 수 없다고 해석하는 견해가 있다(권영성). 그러나 대통령이 궐위된 경우에도 1차적인 업무는 후임 대통령을 선출하여 권한을 이양하는 데 있으며, 사고 시에도 그 기간이 장기화되거나 현상유지만으로 국정운영이 어려운 경우에는 필요한 대통령의 권한을 행사하지 않으면 안 되므로 이들을 구별할 필요는 없다고 본다.
대통령 권한대행의 직무범위는 헌법과 법률에 아무런 제한규정이 없으므로 법적으로는 권한대행자는 ‘대통령의 권한’ 전반에 걸쳐 행사 할 수 있다(제71조). 따라서 일정한 유형의 권한행사를 처음부터 제외하는 것은 타당하지 않다. 다만 권한대행제도는 대통령의 궐위나 사고로 인해 국정의 공백이 생기는 것을 방지하기 위한 것이므로 그 권한행사는 가능한 단기간 내에서 ‘현상유지적 직무수행’에 그쳐야 하며, 적극적으로 정책을 변경하는 것은 인정되지 아니한다.
대통령 권한대행의 직무범위는 구체적인 사안에서 개별적으로 검토되어야 분명하게 그 범위를 정할 수 있다.
국회와 입법에 관한 권능 중에서 법률안제출권은 그 내용에 따라 달리 볼 수 있지만, 국회에서 이송되어 온 법률안을 공포할 권한은 당연히 행사되어야 하며, 이의가 있는 경우 국회에 환부하여 재의를 요구할 수 있다(법률안거부권). 권한대행자는 법률을 집행하기 위해 위임명령과 집행명령을 발할 수 있으며(제75조), 국회에 출석하여 발언하거나 서한으로 의견을 표시할 수 있다(제81조).
선전포고 및 강화권(제73조)과 긴급명령권, 긴급재정·경제처분·명령권(제76조), 계엄선포권(제77조) 등의 국가긴급권은 국가적 안정보장과 질서유지를 위해 필요한 현상유지적인 경우에는 그 권한을 행사할 수 있다. 외교에 관한 권한, 즉 조약의 체결·비준권, 외교사절의 신임·접수·파견권(제73조)도 진행 중인 것은 계속 행사되어야 할 것이다.
공무원임면권(제78조)에 관하여는 권한대행자는 이를 행사할 수 없다는 입장이 있지만, 이는 그 성격에 비추어 범위를 정해야 한다. 정부의 면모를 일신한다는 명분으로 내각을 개편하고자 국무위원과 각부장관을 교체하는 것과 같은 권한행사는 안 되지만, 차관급 공무원이나 공사 사장 등의 결원이 생긴 경우에 그 후임자를 임명하는 것은 가능하다. 따라서 인사권을 무조건 배제하려는 입장은 수용하기 곤란하며, 그 성격에 따라 현상유지적 범위 내에서는 인사권의 행사가 가능하다고 본다.
정부의 권한에 속하는 예산안제출권(제54조·제89조), 추가경정예산안제출권(제56조), 계속비, 예비비, 기채 및 예산외 국가 부담계약 등의 설치에 관한 광범한 재정에 관한 권한(제55조-제58조)은 원칙적으로 행사할 수 있지만, 그 성격상 새로운 정책을 추진하기 위한 경우에는 물론 제한되어야 한다.
그 성격상 원칙적으로 권한대행의 직무범위 밖에 있는 권한으로는 주권자인 국민의 총의를 묻는 국민투표부의권(제72조)이나 헌법개정안제출권(제128조)이 있는데, 이들 권한은 기본적으로 중대한 정책변경에 해당하기 때문이다. 또한 사면권(제79조)과 영전수여권(제80조)의 행사도 국가원수의 특권에 해당하는 것으로 자제하는 것이 바람직하다. 권한대행자는 그 지위를 승계하는 것이 아니므로 취임선서 규정(제69조)은 적용되지 않으며, 법적 책임을 담보하기 위하여 권한대행자에 대해서도탄핵소추를 할 수 있다.
권한행사의 절차적 정당성
대통령 권한대행자의 권한행사는 절차적 정당성을 확보하여야 한다. 따라서 국법상의 행위는 문서로 하되, 관계국무위원의 부서가 있어야 하며(제82조), 국무회의의 심의를 거쳐 결정되어야 한다(제89조). 그리고 국회의 동의 또는 승인을 받아야 하는 경우에는 반드시 그 절차를 경유하여야 한다(제54-56조, 제58조, 제60조).
대통령 권한대행의 직무범위에 관하여 우리 헌법과 법률에는 명문의 규정이 없어 이와 같은 문제가 발생하므로 그 직무범위를 입법적으로 해결할 필요가 있다. 고전적인 대통령제에서는 부통령제를 두고 대통령의 궐위 또는 사고 시에는 국민의 직선에 의해 선출된 부통령이 이를 승계하도록 하고 있는데(예:미국), 우리 헌정사는 제1공화국의 경우를 제외하고는 부통령제를 두지 아니하고 줄곧 국무총리제를 채택하여 왔으므로 이와 같은 문제가 발생하는 것이다. 여기에 헌법개정을 통해 부통령제를 도입하자는 의견이 제시되고 있다.
