- 정책변동의 의의 및 유형 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
Ⅰ. 의의
정책변동(policy change)이란 특정한 정책을 수정하거나 종결시키는 것이다. 하지만 정책변동의 개념을 명확하게 정의하기 어려운 이유는 정책변동이 정책형성의 일부로 포함될 수 있기 때문이다. 그러나 기존 정책이 실패나 폐단을 발생시킨 경우 그것을 수정 또는 극복하기 위하여 이루어지는 조치를 정책변동이라는 의미로 받아들인다면 정책형성과 대비하여 보다 명확하게 구별될 수 있다.
정책변동은 정책내용(정책목표와 정책수단 및 대상집단 등)의 변동뿐만 아니라 정책집행 방법(서비스 제공 체계상의 변화를 비롯한 SOP의 변화 등)까지도 포함한다. 그러므로 정책변동은 정책결정에서 일어나는 정책의 수정․종결만이 아니라 집행단계에서 일어나는 것도 포함된다. 그러나 정책변동론에서의 주된 연구의 초점은 ‘정책내용’의 변동 부분이다.
오늘날 새로운 정책의 형성이란 극히 희귀하며 대부분의 경우 정책의 변동으로 불수밖에 없으므로 정책의 종결을 포함하는 정책의 변동에 관심을 보인다.
Ⅱ. 정책변동의 유형
1. 변동의 범위와 정도에 따른 유형
(1) 점증적 변동
점증적 변동은 자원이 무한정 증가하기 어려운 상황에서 정치세력이 균형을 유지하고자 할 때 나타난다. 그리고 점증적 변동은 수확체감의 법칙이 작용하는 영역에서 나타난다.
(2) 비점증적 변동
① 티핑 포인트(tipping point)
티핑 포인트는 커다란 정책변동이 초래되는 특정 분기점을 말한다. 어떤 정책목표나 정책수단이 초기에 일정한 정당성을 인정받으면 긍정적 환류 기제가 작동하게 되고, 그 후 티핑 포인트를 지나면 커다란 정책변동을 초해한다.
② 단절균형모형(Punctuated Equilibrium Model: PEM)
단절균형모형의 시각은 점증주의(incrementalism) 시각의 한계를 보완하고 발전시킨 것이다. 점증주의는 개인의 제한된 합리성을 가정함은 물론 정치적 고려로 인해 대부분의 결정이 과거와 밀접하게 연관되어 있다고 본다. 그렇기에 점증주의자들은 급격한 정책변동을 예외적 현상으로 간주하여 분석의 대상에서 제외하지만, 단절균형모형은 점진적 변화뿐만 아니라 급격한 변화까지도 분석의 대상에 포함하고 있으므로 정책의 변동을 더 잘 설명하는 이론으로서 주목을 받고 있다.
단절균형모형에 따르면, 정책변동은 변화의 정도에 따라 점진적 정책변동과 급격한 정책변동으로 구성된다. 점진적 정책변동은 정규적 패턴의 정책변동으로 볼 수 있고, 급격한 정책변동은 패러다임 전환적 정책변동으로 볼 수 있다. 정규적 패턴의 정책변동이란 정부가 만든 어떤 정책이 부분적으로는 계속 변동되지만 기본적인 골격은 그대로 유지되는 정책변동 상황을 의미한다. 반면 패러다임 전환적 정책변동이란 정책의 패러다임이 변해서 기존 정책이 근본적으로 변화하는 것을 의미하는 것으로 대개 단기간에 발생한다.
③ 자기 강화 기제(self-reinforcing mechanism)
자기 강화 기제는 긍정적 환류 기제를 통해 예측하기 어려운 급격한 변화를 초래하는 비점증적 변동을 가져오게 된다. 정치나 사회현상 속에서 자기 강화 기제와 같은 수확체증의 법칙이 작용하면 예측 불가능한 변화가 일어나기 때문에 자기 강화 기제는 점증주의 정책변동과는 거리가 멀다.
2. 변동의 내용에 따른 정책변동의 유형 : Hogwood & Peters
(1) 정책혁신(policy innovation)
그 동안 정부가 관여하지 않던 분야에서 새로운 정책을 결정
① 창조형
처음 도입되는 상황
② 반복형
이전 시기에 도입된 적이 있는 정책을 참고하는 상황으로 노무현 정부의 신행정수도건설정책이 바로 그것인데, 이는 과거 박정희 정부에서도 추진한 적이 있는 수도이전정책이 그 기원이다.
(2) 정책유지(policy maintenance)
정책유지는 넓은 의미의 정책변동에 포함시킬 수 있다. 생활수준의 향상에 따라 정책은 적용대상을 확장해야 하며 급여수준을 조정해야 하는 경우가 많다. 이것은 기존 정책을 새로운 정책으로 대체하는 것이 아니라 본래의 정책목표를 달성하기 위하여 프로그램의 산출물을 조정하는 데 지나지 않는다. 이러한 정책유지는 환경의 변화에 따라 정부의 수동적인 적응이라고 말할 수는 없을 것이다. 경우에 따라서 정부는 관계법령의 규정을 개정해야 하며 예산액도 조정해야 한다.
정책유지는 공장생산라인의 유지보수에 비유할 수 있다. 만일 생산시설에 대한 유지보수를 적극적으로 하지 않으면 생산이 저하되거나 중단되고 제품의 질도 저하될 것이다. 또한 공장의 생산라인 유지보수는 제품의 수요변동에 맞추어 이루어져야 한다. 이와 마찬가지로 기존 정책을 장기적으로 유지만 하려는 정부의 경우에 있어서도 인구의 변동이나 경제상황의 변동에 따라 정책을 조정할 필요가 있는 것이다. 정책유지는 정책혁신이나 정책승계에 비하여 변동의 질적 중요성은 덜하지만 경우에 따라서 정책유지가 필요로 하는 적응적인 변동의 폭이 정책혁신이나 승계의 경우보다 더 클 수도 있다.
① 순응형
정책유지를 가져온 촉발기제에 대해 이해당사자들이 순응했다면 순응형으로 나타낼 수 있다. 행정중심복합도시건설정책이 그것이다. 헌법재판소의 행정중심복합도시건설을 위한 특별법의 위헌여부에 따라 행복도시건설정책이 유지되느냐 종결되느냐의 갈림길에서 2005년 11월 24일 합법판결이 내려짐에 따라 정책은 유지하게 된다. 이러한 특별법에 대해 행복도시건설의 반대 입장에 서 있던 경기도와 서울시 등이 헌재의 결정을 겸허히 수용하겠다는 입장을 피력하며, 순응하는 모습을 보여 정책유지의 부작용이 최소화되는 모습을 보였다.
② 불응형
정책유지를 가져온 촉발기제에 대해 이해당사자들이 불응했다면 불응형으로 나타낼 수 있다. 환경단체 등이 농림부 등을 상대로 낸 새만금사업계획 취소청구소송에 따라 새만금정책이 유지되느냐 종결되느냐의 갈림길에서 2006년 3월 16일 대법원은 원고패소 판결한 원심을 확정함으로써 새만금 정책은 유지된다. 이에 대해 보존론자인 환경단체 등은 강력히 반발하며 대법원 판결과 무관하게 다양한 대응을 준비함으로써 불응하는 모습을 보여 상당부분 정책유지의 부작용으로 남아 있는 모습을 보였다.
(3) 정책승계(policy succession)
동일한 분야에 있어서 기존의 정책이 새로운 정책에 의하여 대체되는 것을 말한다. 낡은 정책이 폐지되고 새로운 정책이 등장했다는 점에서 새로운 요소를 지니는 것은 사실이나 정책혁신과는 달리 정부가 새로운 분야에 처음으로 진출하는 것은 아니다. 정책승계와 관련된 변동은 복잡하고 많은 문제를 내포하고 있으나 새로운 정책 분야를 개혁하는 것이 아니라 기존의 정책을 수정하고 기존의 조직, 법률 등을 개편 혹은 개정하는 것이다.
① 선형형
기존 정책이 전적으로 폐지되고 동일한 목표를 지닌 새로운 정책이 수립되거나 동일 분야에서 다소 다른 목표를 추구하는 새로운 정책이 수립되는 경우로서 가장 순수한 형태이다.
② 정책통합형
두 개의 정책이 하나의 정책으로 통합되는 경우를 말하는데, 동일하거나 비슷한 목표를 지니고 있는 경우에 일어난다. 얼핏 보기에는 정책통합형이 간단할 것같이 보이나 실제에 있어서는 그렇지 않다. 정책의 수혜자들이나 담당행정기관들이 정책통합에 찬성할 수도 있겠으나 심하게 저항하는 경우도 많이 있다. 특히 정책통합이 담당행정기관의 업무의 조정이나 개편에 큰 영향을 미치는 경우에는 심한 저항에 직면할 수 있다. 종전에 두 개의 기관이 각각 담당하던 두 개의 정책이 통합되어 어느 한 기관이 담당하게 되는 경우에는 통합된 정책을 담당하게 되는 기관은 불만이 없을 것이나 업무를 상실하게 되는 기관은 불만이 있을 것이다. 상실하게 되는 업무가 그 기관의 여러 업무 중 크게 중요하지 않은 업무일 때에는 저항이 크지 않을 것이지만 핵심적인 업무일 때에는 심한 저항을 나타낼 것이다.
③ 정책분할형
정책통합형과 반대되는 유형으로서, 한 정책이나 조직이 두 개 이상의 정책이나 조직으로 나누어지는 경우를 말한다. 그런데 정책담당기관이 분리되면 정책의 성격에도 큰 변화가 일어날 수 있다. 과거 보건사회부 내에 있던 환경청이 환경처로 분리․승격되면서 보건정책과 환경정책이 분리된 것이 그것이다.
④ 부분종결형
일부 정책을 유지하면서 일부는 완전히 폐지하는 것이다. 이는 정책유지와 종결이 배합된 경우로서, 오일쇼크로 석유부족이 일시적으로 심각해지자 석유소비를 억제하기 위해 소비세를 부과하고 다른 한편으로는 석유배급제를 실시했는데 석유공급이 어느 정도 안정적을 계속되자 소비세는 유지하되 배급제는 완전히 폐지한 것이 그것이다.
(4) 정책종결(policy termination)
특정 정책을 의도적으로 중지시키고 이를 대체할 다른 정책도 결정하지 않음
① 폭발형
가장 일반적인 유형으로서 특정한 정책이 일시에 종식되거나 중지되는 것을 말한다. 이러한 결정이 있기 이전에 정책유지론자와 폐지론자 사이에 정책적 갈등과 투쟁이 계속되는 게 일반적인데, 1980년에 야간금지정책이 폐지된 것이 여기에 해당된다.
② 점감형
정책종결은 단일한 정책적 수준의 결정에서 오는 것이 아니라 장기간에 걸친 소요자원의 감축에 의하여 이루어지는 것이다. 수출지원정책이 처음에는 보조금제도를 없애고, 다음에는 면세조치와 특례융자제도를 없애면서 서서히 종결되는 경우가 이에 해당한다.
③ 혼합형
비교적 단기간에 걸친 의도적으로 집행된 단계적인 정책종결을 말하는 혼합형은 흔히 볼 수 있는 유형은 아니지만 폭발형이나 점감형에 비하여 좋은 성과를 거둘 수 있다. 과거 존슨 대통령과 항공우주국장의 타협에 의하여 NASA의 대학연구지원사업이 3년간에 걸쳐 단계적으로 종결된 것이 그것이다.
