- 정책집행 연구의 접근방법 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
1. 하향적 접근방법
(1) 내용
1) 의의
하향적 접근방법은 정책집행을 정책결정단계에서 채택된 정책목표를 달성하는 과정으로 보면서, 집행과정에 대한 자세한 기술이나 집행과정에서 나타난 문제점의 원인에 대한 인과론적인 설명보다는 바람직한 집행이 이루어질 수 있는 규범적 처방을 정책결정자에게 제시하는데 주로 관심을 가지고 있다. 기본적으로 정치․행정 이원론적인 시각을 가지고 있고, 정책결정 과정에서 논의를 출발하여 바람직한 집행은 정책결정의 내용을 충실히 실현시키는 과정이라고 본다.
2) 성공적인 정책집행이 이루어지기 위한 조건 : Sabatier & Mazmanian
① 정책결정의 내용은 타당한 인과이론에 바탕을 둔 것이어야 한다.
② 정책내용으로서 법령은 명확한 정책지침을 가지고 있어야 하며, 대상집단의 순응을 극대화할 수 있도록 구성되어야 한다.
③ 유능하고 헌신적인 집행관료가 정책집행을 담당하여야 한다.
④ 결정된 정책에 대해 조직화된 이익집단, 유권자 집단, 그리고 주요 입법가 또는 행정부의 장으로부터 지속적인 지지를 받아야 하며, 상충되는 정책이나 사회경제적 상황의 변화에 의해 기존의 정책이 현저하게 달라지지 않아야 한다.
(2) 주요 연구
1) Van Meter & Van Horn의 집행연구
오클랜드 집행사례 선행 연구를 검토한 후 선행연구에서는 집행현상을 설명할 수 있는 이론적 관점이 결여되었음을 지적하고, 집행모형의 구축 필요성을 강조하였다. 이들은 정책집행을 정책이 결정되어 산출로 이어지는 연속적 과정으로 파악하고 그 과정에서 발생하는 일들을 모형화하여 설명하고자 하였다. 정책집행의 성과를 설명하는 6개의 변수(정책의 목표와 기준, 가용자원, 조직간 관계, 집행기관의 특성, 경제․정치․사회적 환경의 특징, 집행자의 성향 및 반응)를 제시하였다.
이들의 모형을 구성하는 6개 변수는 정책의 성과에 영향을 미치는 것들로서 조직의 역량과 계층적 통제와 관련되기 때문에 하향적 접근방법에 포함될 수 있지만, 이들의 모형에서는 하향적 접근방법의 주류와는 약간 다른 주장도 포함하고 있다. 이들은 정책변화의 정도가 효과적 집행의 가능성에 결정적인 영향을 미친다고 보며, 목표에 대한 합의 정도 역시 중요하다고 보았다. 따라서 이 모형은 정책결정자에게 정책집행을 위한 처방을 제공하는 것보다는 정책집행자에게 집행연구에 관한 청사진을 제공하고자 하는 것이다.
2) Bardach의 집행게임
｢집행론(Implementation)｣(1977)에서 1967년 통과된 미국 캘리포니아 주의 정신장애자의 치료 및 시민권 회복을 위한 개혁방안의 집행과정에 대한 사례연구를 토대로 효율적인 정책집행을 저해하는 다양한 집행게임을 유형별로 정리․분석한 다음, 이를 극복할 수 있는 전략을 제시하였다.
그는 집행과정은 느슨하게 연계된 ‘게임’이 실행되는 과정으로 보았다. 집행게임에는 참여자가 있는데, 각 참여자들은 나름대로 전략, 전술, 게임에 활용할 자원을 가지고 있으며 게임의 규칙에 따라 게임을 진행하게 된다. 그는 집행과정이 궁극적 결과와 전략적 이익을 얻기 위해 서로 책략을 사용하는 수많은 행위자들이 지배한다는 의미에서 집행의 게임이라는 개념을 사용하였다.
(3) 평가
1) 장점
① 정책결정자가 설계한 정책을 중심으로 정책집행의 전체적인 틀을 체계적으로 파악할 수 있다.
② 하향적 집행론자들이 제시한 변수들은 일종의 체크리스트로서 집행과정을 점검하는데 사용할 수 있다.
③ 정책목표와 그 달성을 중시하는 접근방법으로 객관적인 정책평가가 가능하다.
2) 단점
① 일선 집행관료들의 능력과 정책대상 집단의 반응, 반대세력의 전략과 입장 등 집행현장에서 중시되는 요소를 소홀히 할 가능성이 크다.
② 이 모형은 단독 법령 또는 다른 권위 있는 정책의 진술로서 표현되는 경우에 적용할 수 있는데, 그런 경우가 적은 현실에서는 그 적용가능성이 제한된다.
③ 목표와 목적에 대한 분명한 합의가 없을 경우에 성과를 제대로 평가하기 어렵다.
④ 정책집행자의 반대가 있을 경우에 나타날 수 있는 집행의 어려움을 간과하였다.
⑤ 너무 많은 요소를 나열하여 그들 간의 우선순위를 잘 파악할 수 없다.
2. 상향적 접근방법
(1) 내용
상향적 접근방법은 정책결정자가 집행과정에서 발생하는 모든 것에 결정적인 영향력을 행사할 수 있고, 또 그렇게 해야 한다는 하향적 접근방법의 가정에 의문을 제기하면서, 집행과정에 대한 가장 큰 영향력을 행사하는 집단은 명목적인 통제만을 담당하는 정책결정권자가 아니라 정책문제 해결에 필요한 전문성과 지식을 가진 일선집행권자이므로 일선 집행관료와 정책대상 집단의 행태를 고찰해야 한다고 주장한다.
또한 분명하고 일관된 정책목표의 존재가능성을 부인하고, 정책목표 대신 집행문제의 해결에 논의의 초점을 맞추며, 정책결정과 정책집행 사이의 엄밀한 구분에 대해 의문을 제기한다.
(2) 주요 연구
1) Lipsky의 일선관료제 이론
립스키는 정책집행을 담당하는 일선관료들(street-level bureaucrats)의 업무환경과 그들이 불확실성과 업무스트레스를 극복하기 위해 고안한 장치들에 관하여 논의하였다. 즉 일선관료들은 상당한 재량권을 행사하는데 불확실성과 업무스트레스를 극복하기 위하여 업무를 단순화하고 루틴화한다는 것이다. 그러므로 일선관료들이 실질적으로 집행되는 정책내용에 영향을 미치게 된다.
립스키가 상향적 집행연구의 핵심 인물로 간주되는 이유는 두 가지이다. 첫째, 립스키가 일선관료의 역할을 핵심적인 것으로 보는데, 이는 정책투입보다는 일선집행자의 업무에 초점을 맞추고 있기 때문이다. 둘째, 더욱 중요한 것은 정책결정자의 의도에 초점을 맞춘 하향적 접근방법이 실제로는 핵심에서 벗어났다는 점을 지적했다는 점이다.
2) Elmore의 후방향적 집행연구
엘모어는 집행연구에서 후방향적 연구(backward mapping)를 제안하였다. 후방향적 연구는 전방향적 연구(forward mapping)와 대조되는 접근방법이다. 전방향적 접근방법은 하향적 접근방법과 유사한 것으로 정책결정자의 의도를 파악하는 것에서 연구를 시작하여 정책집행단계를 분석한 다음, 최종적인 집행성과를 원래 의도한 정책목표와 비교하는 연구방법이다. 반면, 엘모어가 제시한 후방향적 집행연구는 집행과정의 최하위수준인 집행현장에서 발생하는 상황과 일선관료의 행태에 관한 분석에서 집행연구를 시작한다. 최하위 수준에서 집행관련 현황이 파악되면 차상위 단계로 올라가면서 필요한 재량과 자원을 파악한다.
3) Hjern과 동료들의 집행구조 연구
히언은 스웨덴 학자로 독일의 연구기관에서 유럽의 고용 및 훈련프로그램에 관하여 연구하면서 상향적 접근방법을 개발하였다. 히언은 David Poter, Chris Hull의 공동연구를 통해 집행과정에서 나타나는 제도적 배열을 파악하는 것이 집행연구의 급선무라고 주장하였다. 즉 이들은 집행구조가 집행연구의 새로운 분석단위가 되어야 한다고 인식하는데, 이들이 말하는 집행구조란 특정분야의 장책집행과 관련된 모든 행위자들, 행위자들이 사용하는 자원, 전략, 협상, 계약 등을 포함한 개념이다. 그런데 이러한 집행구조는 하향적으로 설계되는 것이 아니라 집행하게 될 정책과 관련하여 현장에서 자생적으로 형성된다는 것이다. 집행네트워크에는 공공부문만이 아니라 민간부문도 포함된다.
(3) 평가
1) 장점
① 정책집행 과정의 상세한 기술과 집행과정의 인과관계 파악이 가능하다.
② 정책집행현장을 연구하면서 공식적 정책목표 외에도 의도하지 않았던 효과를 분석할 수 있다.
③ 공공부문과 민간부문의 조직 등 다양한 집행조직의 상대적 문제해결능력을 파악하는 것이 가능하다.
④ 집행현장에서 다양한 공공프로그램과 민간부문의 프로그램이 적용되는 집행영역을 다룰 수 있다.
⑤ 시간의 경과에 따른 행위자들 간의 전략적 상호작용과 변화를 다룰 수 있다.
2) 단점
① 일선 집행관료의 영향을 지나치게 강조하고 집행의 거시적 틀의 중요성을 경시한다.
② 집행실적의 객관적 평가가 어려워진다는 것으로 공식적 정책목표의 달성도를 파악하기 어렵다.
③ 일선집행요원들이 쉽게 느낄 수 없는 사회적, 경제적, 법적 요인들이 무시되기 쉽다.
④ 선거직 공무원에 의한 정책결정과 책임이라는 고전적 대의민주주의 원칙에 위반된다.
⑤ 일관된 분석틀을 구성하기 어렵다는 것이다.
3. 통합적 접근방법
(1) 내용
상향적 접근방법과 하향적 접근방법은 나름대로 장단점이 있기 때문에 이를 통합적 관점에서 접근하려는 경향이 유력해지고 있다. 즉 정책집행연구를 위한 통합적 접근방법 또는 절충이론은 두 접근방법의 개념적 취약점을 회피하기 위하여 두 모형의 요소들을 종합하여 집행과정을 연구하는 방법이다. 통합적 접근에서는 하향적 접근방법의 관심사인 효과적인 정책집행을 출발점으로, 그리고 상향적 접근방법과 다른 이론의 요소를 그들의 모형에 통합하려고 시도하였다.
(2) 주요 연구
1) Elmore 통합모형
본래 엘모어는 후방향적 접근방법을 채택하여 상향적 연구방법을 주도하였지만, 다른 한편으로는 일찍이 Allison의 쿠바미사일 위기 분석에 착안하여 복수의 이론 모형으로 정책집행 연구를 시도하였다. 즉 조직관리(체제관리), 관료과정, 조직발전, 갈등과 협상의 4가지 차원에서 집행을 설명하고자 했다.
2) Ripley & Franklin의 정책유형별 정책집행
① 서비스를 제공하는 분배정책의 집행에서는 집행에 개입하는 자들이 집행에 대한 반대가 거의 없으므로 원만하게 집행이 이루어진다.
② 규제정책의 집행은 정책 때문에 피해를 입는 피규제자들이 가장 활발하게 집행과정에 개입하고 있으며, 이들이 정책집행에 계속 저항하며, 정부규제를 축소 및 완화하려는 활동을 주도한다. 따라서 집행을 추진하는 행정조직과 계속 마찰과 갈등을 일으키기 때문에 원만한 집행이 어렵다는 것이다.
③ 재분배정책의 경우 정책에 반대하는 세력들이 계속 집행에 개입하여 이념논쟁을 일으키고 혜택도 줄이며 세금도 삭감하자고 주장하면서 집행에 반대하기 때문에 집행이 어렵다는 것이다.
3) Sabatier의 통합모형
매즈매니언과 공동으로 대표적인 하향적 집행모형을 개발하였던 사비티어도 정책집행에 관한 통합모형을 제안하였다. 사바티어는 두 접근방법의 장단점을 평가한 후 그 한계를 극복할 수 있는 두 가지 접근방법을 제시하였다.
① 비교우위 접근방법
양 접근방법 가운데 상대적으로 적용가능성이 높은 조건을 발견한 후, 그러한 조건에 따라 하나의 접근방법을 개별 집행연구의 틀로 사용하자는 것이다. 예컨대, 특정의 정책분야에서 단일의 법령이 지배적으로 작용하는 경우는 하향적 접근방법을, 지배적인 정책이나 법규가 없고 공공부문과 민간부문의 다양한 참여자들이 존재하는 경우에는 상향적 접근방법을 채택할 것을 제안한다.
② 지지연합(옹호연합; 창도연합)모형(advocacy coalition framework: ACF)
두 접근방법을 실질적으로 통합한 것으로서 Zenkins-Smith와 함께 개발하였다. 이 모형의 기본적인 논리는 상향적 접근방법의 분석단위를 채택하고 여기에 영향을 미치는 요인으로 하향적 접근방법의 여러 가지 변수와 사회경제적 상황과 수단들을 결합시킨 것이다. 이 모형에서 제시된 변수는 크게 두 가지 범주로 구분되는데, 하나는 상대적으로 안정적인 변수로 문제영역의 기본 속성, 자원의 배분, 사회문화적 가치와 사회구조, 법률의 기본구조가 포함된다. 다른 하나는 하위체제 외부의 사건인데 사회경제적 조건과 기술변화, 지배연합의 변화, 다른 하위체제로부터의 영향 등이 포함된다.
정책지지연합의 신념체계에 변화를 가져오는 정책학습(policy-oriented learning)은 경쟁하는 지지연합들 사이에 어느 정도의 갈등의 존재하거나 지지연합들 사이에 논쟁을 촉진하는 공개적인 논의가 있을 때 가능하다.
4) Matland의 연구
기존의 집행연구와 같이 집행에 영향을 미치는 변수를 찾는데 중점을 둔 게 아니라, 양 접근방법이 어떠한 조건하에서 더 잘 적용되는지, 그리고 이때 중요한 집행변수가 무엇인지를 탐색하였다. 즉 집행구조의 상황을 모호성과 갈등의 수준을 두 차원으로 한 네 가지 집행과정으로 구분하였다.
① 관리적 집행(Administrative Implementation)
목표가 정해져 있고 문제해결을 위한 기술적인 수단이 알려져 있어 정책결과는 집행에 필요한 자원의 확보여부와 정도에 의해 결정된다. 집행실패는 기술적인 문제, 즉 자원과 시간의 부족, 의사전달과정의 왜곡, 통제와 감시 수단의 비효율성 등으로 인해 발생한다.
② 정치적 집행(Political Implementation)
행위자들이 상이한 정책목표나 정책수단을 가지고 있는 경우에 발생하기 때문에 정책결과는 권력관계에 의해 결정된다. 순응을 확보하기 위해서는 강압적 또는 보상적인 수단이 중요해진다.
③ 실험적 집행(Experimental Implementation)
쓰레기통 의사결정모형의 가정과 같이 정책목표와 수단에 대한 참여자들의 선호가 모호하거나 또는 정책을 실현하기 위해 필요한 기술이 불확실한 상황이다. 이러한 경우 정책결과는 집행이 일어나는 현장에서의 집행관료의 선호와 그들의 능력 및 자원 등 맥락적인 조건에 의해 결정된다. 그런데 이 경우 집행의 성공과 실패에 대한 평가보다 중요한 것은 학습과정으로서 집행과정을 이해하는 것이고, 학습 그 자체가 목표의 하나가 될 수 있음을 인식해야 한다.
④ 상징적 집행(Symbolic Implementation)
목표와 수단이 불분명함에도 불구하고 이해관계자간 갈등이 존재할 때 발생하는 집행이다. 새로운 정책목표를 공고히 하거나 계속적으로 추진되어 온 이전의 정책목표를 재확인하거나 중요한 가치와 원칙을 강조하기 위해서 상징적인 집행이 일어난다.
결론적으로 하향적 접근방법은 정책이 명확하고 갈등 수준이 낮은 경우에 설명력을 가지고, 상향적 접근방법은 정책이 모호하고 갈등 수준이 높은 경우를 잘 설명한다. 그리고 정책이 명확하지만 갈등 수준이 높은 경우에는 정치적인 변수를 고려하는 하향적 접근방법의 설명력이 높을 것이다.
5) Winter의 통합모형
정책집행 성과를 결정하는 주요 변수로서 정책형성과정의 특성, 조직내 혹은 조직상호간의 집행행태, 일선집행관료의 행태, 정책대상집단의 행태 등 네 가지를 들고 있다. 또한 정책집행의 성과를 결정하는 주요 변수 중 하나로 정책형성과정상의 특징을 제시함으로써 정책결정과 정책집행의 연계성을 강조한다.
