박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(20)
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박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(20)
  • 박훈
  • 승인 2014.11.28 11:26
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- 정책집행의 의의와 유형 -

 

박훈 합격의법학원 행정학 전임

1. 정책집행의 개념

권위 있는 정책지시를 실천하는 과정(Nakamura & Frank Smallwood)

2. 정책집행의 특징

(1) 동태성(불확실성, 복잡성, 다양성)

정책과정은 그 시작과 더불어 끝이 명확하지 않고 경계도 불확실한 지극히 복잡한 과정이며, 수많은 이해관계자와 제도, 절차, 규범, 현실 등이 함께 어우러져 작용하는 동태적 과정이다. 정책과정은 정책의 유형이나 내용이 다르면 그 특징도 달라진다. 또한 동일 유형의 정책이라도 정치체제의 이념이나 구조 등 체제의 성격이 다름에 따라 그 정책과정도 달라질 수 있는 것이다.

(2) 순환성

나카무라(Robert Nakamura)와 스몰우드(Frank Smallwood)는 정책과정이 순차적으로 진행되는 게 아니라 각 과정이 상호영향을 주고받는 순환적 관계에 있다고 주장하였다. 정책형성과정에서는 이미 집행과정의 문제점을 예상함으로써, 그리고 집행과정에서는 정책형성과정의 의도와 뜻을 이해함으로써 상호영향을 주고받으며, 집행과정에서 정책의 수정․변경을 통해 정책의 재결정이 불가피한 경우도 있다. 또한 집행과정에 그 대상을 제공하며, 평가의 방법이나 유형에 따라 정책집행의 내용이나 형태에 영향을 미치게 된다.

(3) 정치성

정책은 때때로 정책문제의 내용에 부응해서 결정되기보다는 정치세력들 간의 정치적 타협(political compromise)에 의해 결정되는 경우가 많다. 일반적으로 정책결정과정에 참여하는 자들은 그 문제로부터 고통을 받고 있는 자들이 아니라 그 문제와는 상대적으로 독립해 있는 자들이 많다. 또한 정책결정과정에 대한 이익집단들의 압력투입과 정치적 입김의 작용 등은 문제의 내용과는 동떨어진 정책을 산출해 낼 수도 있는 것이다. 뿐만 아니라 경쟁적 이해관계의 당사자들은 정책집행과정이나 평가과정에까지 개입함으로써 정책과정은 정치활동의 무대와 같은 정치과정의 성격을 갖게 되는 것이다.

(4) 시간성

정책의제의 채택은 물론이고 정책결정과정에서도 시간이 경과함에 따라 정책의 수정이나 변경이 불가피한 경우가 있으며 정책이 집행과정에서 중단되는 경우도 있다. 다시 말해 정책은 시간적 선후나 경과유무에 따라 정책결정자나 공중의 관심도가 다르며 문제 자체의 심각성 정도에도 차이가 나게 된다. 예컨대 문제에 따라서는 시간이 경과함에 따라 더욱 악화되거나 반대로 저절로 해결되어 버리는 경우도 있는 것이다.

3. 정책과정의 순환성과 정책집행의 위치

(1) 정책과정의 순환성

1) 정책과정론의 한계
현실적으로 하나의 정책이 출발에서부터 결과에 이르기까지 밟게 되는 단계는 그렇게 간단하거나 식별이 용이한 것이 아니며 전후가 분명한 순차적 과정을 거치는 것도 아니다. 정책과정은 그 정책의 유형이나 내용에 따라서는 물론 참여자나 환경적 여건에 따라서도 상당히 달라질 수 있다. 이처럼 정책과정은 개별정책에 따라 그 과정의 양상도 현저하게 달라질 뿐 아니라 그 내용이나 성격도 달라진다.

2) Nakamura와 Smallwood의 순환이론
정책과정이란 단일 방향적인 과정이 아닌, 형성과 집행이 상호작용할 뿐만 아니라 집행과 평가가 영향을 주고받으며, 평가와 형성이 상호작용한다고 본다.

① 정책형성과 정책집행

정책과정의 연계(linkages) 중에서 가장 중요한 것이 정책형성과 정책집행의 관계라 할 수 있다. 정책형성 과정에서 수립된 정책목표가 얼마나 명확하며 집행자에게 얼마나 명료하게 전달되느냐가 정책집행의 성공을 결정하는 가장 중요한 요인의 하나라는 것은 잘 알려진 사실이다.

이와 같이 정책형성이 정책집행에 영향을 미칠 뿐만 아니라 정책집행이 정책형성에 많은 영향을 미치게 되는데, 맥로린(Milbery McLaughlin)은 이러한 정책집행과 정책형성의 밀접한 관계를 상호작용이라는 말로써 표현하고 있다. 그에 의하면, 정책집행이 성공을 거두려면 집행자의 행태나 구조적 요인이 수정되어야 할 뿐만 아니라, 정책의 설계 자체가 현지 실정에 맞도록 수정되어야 한다는 것이다. 또한 프레스먼(Jeffrey Pressman)과 윌다브스키(Aaron Wildavsky)는 정책집행과 정책형성의 상호작용을 강조하면서, 권위 있게 채택된 정책이라 할지라도 행위 전에는 단어의 집합(a collection of words)에 지나지 않으며 집행자들 간의 협상의 출발점으로 보고 있다.

② 정책집행과 정책평가

집행이 이루어지기 전에 하는 평가도 평가의 개념 속에 포함시키는 사람이 많으나 브라운(Angela Browne)과 윌다브스키(Aaron Wildavsky)는 집행이 이루어진 후에 실시되는 사후평가만이 진정한 의미의 평가라고 하고 있다. 어떻든 집행은 평가에 대상을 제공한다고 할 수 있겠다.

이와 같이 집행이 평가에 대상을 제공할 뿐만 아니라 평가가 집행에 많은 영향을 미친다. 어떠한 평가 방법과 평가 기준을 사용하느냐가 집행에 많은 영향을 미치며, 경우에 따라서는 목표의 전환(displacement of goals)이 발생하기도 한다. 필스버리(Jolie Pillsbury)와 낸스(Kathy Nance)는 평가의 결과가 제대로 집행과정에서 활용되지 않는다고 하여 정책평가자와 집행자가 합동으로 수행하는 상호작용적 평가(interactive evaluation)를 제창한다.

③ 정책평가와 정책형성

평가의 결과가 환류되어 정책형성에 영향을 미치는데, 정책평가의 결과가 좀더 정책형성에 반영되도록 하기 위해 패튼(Michael Patton)은 활용 중심적 평가(utilization-focused evaluation)를 강조한다.

정책평가가 정책형성에 영향을 미칠 뿐만 아니라 정책형성이 정책평가에도 영향을 미친다. 정책형성 과정에서 수립한 목표에 의거해 실시하는 평가를 목표확정평가라고 한다. 근래에 와서 정책목표는 불필요한 존재이며 평가 결과를 오염시킨다는 이유로 목표중립평가(goal-free evaluation)를 제창하는 사람도 있으나 목표가 없는 경우 특정한 정책과 관련이 있는 많은 사실 중에서 어떤 것을 평가의 대상으로 삼아야 할지 알 수 없다는 비판이 제기되어 다목표평가(multi-goal evaluation)를 내세우는 사람이 있다. 공식적인 목표뿐만 아니라 여러 가지 목표를 상정해 이에 의거해서 평가한다는 것이다. 한 마디로 말해서 목표중립평가를 선택하면 몰라도 목표확정평가나 다목표평가에서는 정책형성 과정에서 수립한 목표가 정책평가에서 중요한 기능을 수행할 수밖에 없다는 것이다.

(2) 정책집행의 위치

1) 정책집행의 중요성

정책집행 단계에서 일어나는 일들은 얼핏 보면 단순한 것 같으나 그 결과가 정책의 실질적인 내용에 지대한 영향을 미친다고 앤더슨은 지적한다. 린드블롬은 여기서 더 나아가 ‘집행은 정도의 차이는 있으나 항상 정책을 결정하거나 정책을 수정한다’는 이유로 ‘정책결정으로서의 집행’이라는 표현을 사용한다.

2) 일선관료제이론과 정책집행의 중요성 부각

립스키(Michael Lipsky)는 정책집행자인 일선관료 정책 사슬(policy chain)의 말단에 위치하는 존재로 보지 않고, 정책과정에서의 주된 행위자(primary actor)로 보았다. 다시 말해서, 정책의 최종적 결정(policy determination)을 위한 가장 중요한 활동은 조직의 최하위 계층에서 이루어지며 정책과정에서 가장 중요한 단계는 정책형성이 아니라 정책집행이라는 주장을 부각시킨 이론이다.

4. 정책집행의 유형

(1) 나카무라와 스몰우드(Robert Nakamura & Frank Smallwood)

누가 정책결정자이고 누가 정책집행자인가에 대한 구분은 그 기준을 어디에 두느냐에 따라 달라질 수 있다. 여기에서는 정부조직의 계층제에서 상위직을 정책결정자로 보고, 중하위직을 정책집행자로 보는 관점에서 양자간 관계를 분석한다.

1) 고전적 기술자형/고전적 기술관료형(Classical Technocracy)

① 행정학에서 말하는 고전적인 의미의 집행의 특징을 지닌다.

② 소련의 1957년 스푸트니크 위성 발사에 자극받아 1960년 케네디 대통령 당선 이후 정치적․재정적 지원을 받고, 집행을 담당할 NASA를 창설하여 1969년 달 착륙을 이뤘다.

➂ 1954년 원자력법 개정으로 원자력의 평화적 사용(원자력 발전)이 가능하게 되었는데, 특히 1979년 스리마일 섬의 원전사고로 인해 집행자들이 정책목표를 달성하는데 필요한 기술적 요건을 갖추지 못한 경우 문제가 되었다.

2) 지시적 위임형(Instructed Delegation)

① 집행자는 목표달성에 필요한 기술적․행정적․협상적 능력을 보유하므로 정책결정자는 1개 또는 수개 집단의 집행자들에게 목표 달성을 지시하고 집행자들에게 광범위한 행정적 권한을 부여한다.

② 우리나라 새마을사업은 비교적 목표가 뚜렷했으나 한때 벽에 막혔다는 있다는 얘기가 나온 이유는 사업 추진과 관련하여 기능이 여러 부처로 분산되어 있었기 때문이다.

③ 집행담당기관의 난립은 경제발전처(EDA)의 오클랜드 사업의 경우 수많은 결정점(decision points)으로 인한 합동작전(joint action)의 복잡성이 집행과정을 마비시켰다. 예를 들어 직업훈련사업은 9개 기관의 승인을 얻도록 되어있었다.

3) 협상형(Bargaining)

① 정책결정자와 집행자가 목표나 그 목표를 달성하기 위한 수단에 대해 반드시 합의하고 있는 것이 아니므로 협상한다.

② 협상의 결과는 누구의 힘이 더 강력하냐에 달렸는데, 정책결정자의 권력이 우위에 있는 경우는 1962년 미국 철강제품 가격 사건이고(케네디 대통령의 가격인상 저지를 결심하고 모든 수단을 동원하여 압력을 가한 결과 철강회사는 가격 인상 보류를 발표 함), 정책결정자와 집행자의 힘이 균형을 이룬 경우는 1965년 수자원기획법에 의거한 연방정부 보조금 사업이다(연방정부와 주정부의 힘이 균등하여 타협의 결과 본래 목적을 크게 수정함). 그리고 집행자의 힘이 더 강한 경우는 우리나라 자동차산업 정책을 들 수 있다(승용차 생산을 현대자동차로 일원화한다는 정부의 정책이 집행과정에서 현대차와 GM의 교섭이 여의치 않아 번복되어 집행되지 못함).

4) 재량적 실험형/재량적 실험가형(Discretionary Experimentation)

① 정책목표가 모호한 이유는 첫째, 정책결정의 복잡성, 행정수반 및 입법부가 구체적인 정책을 수립하기에는 시간과 전문성이 부족한 경우가 많고, 둘째, 정책결정자들 간 합의에 도달하지 못하기 때문이다.

② 미국의 독립규제위원회인 주간상업위원회(ICC)는 적정하고 합리적인 수준에서 철도요금을 결정하는 임무를 부여받고 있으며, 연방통신위원회(FCC)는 공중의 편의와 필요에 따라서 TV방송국을 허가하도록 되어 있으며, 증권교환위원회(SEC)는 공익과 출자자의 이익보호를 위해 필요하다고 인정할 때에는 증권거래에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

③ 집행에 차질이 일어날 수 있는 경우는 첫째, 집행자가 전문성이나 지식이 부족한 경우 기술적 차질이 일어날 수 있으며, 둘째, 모호한 정책으로 인해 혼란이 야기될 수 있고, 셋째, 집행자에 의한 사술이나 코옵테이션(co-optation)이 있을 수 있으며, 넷째, 책임한계가 불분명하기 때문에 정책결정자나 집행자에게 책임을 추궁하기 어려운 경우가 많다.

➃ 위험률이 높으나 불확실성이 높은 분야에서는 가장 쇄신적인 집행방법이 될 수도 있다.

5) 관료적 기업가형(Bureaucratic Entrepreneurship)

① 정책결정의 권력이 집행자로 넘어가는 이유는 첫째, 집행자가 정책형성에 필요한 정보를 창출하고 통제하는 경우며, 둘째, 관료제의 안전성과 계속성으로 인해 정책결정자는 물러가나 집행자는 계속 자리를 지키는 경우가 많다. 셋째, 집행자 중에서 기업가적 소질이나 정치적 능력을 발휘해 정책형성 과정을 지배하는 사람들이 있다.

② 닉슨 대통령이 복지사업 개혁의지를 밝히자 백악관 도시문제위원회의 책임자인 모이니헌은 워싱턴 관료제의 조사연구를 통한 신속한 개혁안을 제출하였고, 닉슨은 이를 정부안으로 채택했다.

③ 개별적인 집행자가 능력을 발휘함으로써 정책형성에 중요한 역할을 담당하는 예는 많은데, 1924년부터 1972년 사망 시까지 FBI 책임자로 재직한 후버가 대표적이다. 그는 1차대전 후 공산주의자 색출로 공을 세워 1924년 29세로 FBI의 책임자가 되었는데, 1932년경 FBI 폐지 논의가 있자 린드버그가(家) 영아유괴사건과 캔자스 시의 FBI 학살사건을 이용해 FBI의 권한확대를 시도하여 1934년 의회가 새로운 권한을 부여하는 6개 법률이 통과되었다. 그 뒤 후버는 8명의 대통령 밑에서 계속 권한을 확장하고 다져갔으며, 종국에는 치안유지 분야에서 정책집행자는 물론 정책결정자로서 지대한 영향력을 발휘하게 되었다.

(2) 버먼(Paul Berman)

1) 정형적 집행(programmed implementation)
비교적 명확한 정책목표에 의거해 사전에 수립된 집행계획에 따라 일사분란하게 이루어지는 집행

2) 적응적 집행(adaptive implementation)
비교적 불명확한 정책목표에 의거해 다수의 참여자들이 협상과 타협을 통해 정책을 수정하고 구체화하면서 집행해 가는 것
 

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