- 정책결정 이론 (1) -

박훈 합격의법학원 행정학 전임

Ⅰ. 합리성

1. 합리성의 개념
① 어떤 행동의 전제 : 결정할 때 따라야 할 행동의 지침
② 도구적 가치 : 어떤 가치 내지 목표의 극대화, 대개 이러한 의미로 사용됨
③ 이치에 맞음 : 상충된 가치․목표 간의 조화

2. 합리성의 유형

(1) 기술적 합리성과 경제적 합리성 : Paul Diesing
기술적․경제적․정치적․사회적․법적 합리성 중 의사결정을 위한 합리모형에서는 기술적 합리성과 경제적 합리성이 중요
① 기술적(technical) 합리성 : 일정한 수단이 목표를 얼마만큼 잘 달성시키는가
즉 목표와 수단 사이에 존재하는 인과관계의 적절성
② 경제적(economic) 합리성 : 목표달성뿐만 아니라 비용의 절약도 포함하게 되어 능률성(efficiency)과 동일한 의미

(2) 내용적(실질적) 합리성과 절차적 합리성 : Herbert Simon
① 내용적(실질적, substantive) 합리성 : 완전분석적 합리성으로서, 주어진 목표와 제약조건 하에서 목표달성을 위한 최적 수단의 선택 정도. 선택의 ‘결과’에 초점
② 절차적(procedural) 합리성 : 추론이라고 불리는 특별한 사유과정에서 행동대안을 선택하기 위하여 사용된 절차가 인간의 인지능력과 한계에 비추어 보았을 때 얼마만큼 효과적이었는지를 의미. 선택의 ‘과정’에 초점
③ Simon의 만족모형 : 인간이 최선의 대안, 즉 목표달성을 극대화하는 최적대안을 선택하려는 내용적 합리성은 사실상 포기하고, 만족할 만한 대안을 선택하려는 절차적 합리성을 추구한다고 주장

(3) 도구적 합리성과 의사소통적 합리성
① 도구적 합리성(목적 합리성) : 주어진 목적을 달성하기 위해 가장 효율적인 수단을 선택하는 것
② 의사소통적 합리성 : 목적달성에 비효율적이라도, 가능한 한 공론의 장에서 토론을 통한 합의를 이룩하는 데 높은 가치를 부여하는 것

Ⅱ. 합리모형과 대안적 의사결정모형

1. 합리모형

고도의 이성과 합리성에 근거하여 결정하고 행동한다.

2. 만족모형(Herbert Simon)

(1) 내용
① 제한된 합리성(bounded rationality) 하에서 만족할 만한 대안을 선택한다.
※satisfice=satisfy+suffice
② 합리모형에서 가정하는 의사결정자를 경제인(economic man)이라고 부르고, 자신이 제시하는 합리성의 제약을 받는 의사결정자를 행정인(administrative man)이라고 부른다. 즉 몇 개의 대안 중 만족할 만한 대안을 찾으면 선택을 종료한다. 이때 대안탐색은 무작위적․순차적이며, 복잡한 상황을 단순화시키고, 가장 적절하고 중요하다고 생각하는 요소들만 고려하여 대안의 결과를 예측한다.

(2) 평가
1) 장점
① 경험적․실증적 측면에서 실제의 의사결정을 설명하고 기술하는 연구로서 획기적이다.
② 규범적․처방적 측면에서 의사결정에 탐색비용(search cost)이 들어감을 명백히 한다.
2) 단점
① 처방적․규범적 측면에서 검토되지 않은 대안 중에 훨씬 더 중요한 대안이 표기될 수 있다.
② 만족여부는 기대수준에 달려 있는데 이 자체가 극히 유동적이므로 객관적 판단이 곤란하다.
③ 중대한 의사결정에는 보다 분석적 결정이 이루어질 가능성이 크다.

3. 점증모형(Charles Lindblom, Aaron Wildavsky)

(1) 의의
Simon은 인간의 인지과정(cognitive process)상 제약에 관심을 두고 개인의 의사결정의 기초를 쌓는다. 그런데 점증주의는 이 기초 위에서 정치적 결정에 내재된 가치판단․사실판단의 상호작용, 정책결정과정의 복잡성, 정책결정의 정치적 의미와 그로 인한 제약 등에 커다란 관심을 기울임으로써 정책결정 자체에 초점을 둔다.

(2) 내용
① 현존정책 : 현존의 정책에서 소폭의 변화만을 가감한 것을 정책대안으로 하여 정책을 결정하는 방법이다. 따라서 아무리 중요하고 훌륭한 것이라도 현존정책과 전혀 다른 정책대안은 고려하지 않는다.
② 분석의 대폭적 제한 : 결과 중에서 일부만을 제한적으로 비교․분석한다.
③ 계속적 의사결정 : 능력․시간․정보의 부족을 극복하는 전략으로서 조금씩 서서히 정책을 수정․보완하는 방법이다.
④ 분할적 점증주의 혹은 부분적․분산적 의사결정 : 통합․조정된 노력 없이 산발적으로 분석과 평가를 하고, 정책결정 자체가 부분적․분산적으로 이루어진다는 건 하나의 기관에서 정책결정을 할 때 무시되었던 중요한 정책결과를 다른 기관에서 고려할 가능성이 커진다는 걸 의미하며 미국과 같은 다원적 정치사회에서 두드러지게 나타난다.
⑤ 목표와 수단의 상호의존성 : 정책목표(가치)와 수단이 동시에 결정된다.

(3) 평가
1) 기술적․경험적․실증적 모형으로서 점증주의
사회변동의 정도가 낮고, 정책목표․수단에 대한 이해의 정도가 낮은 경우에 잘 적용된다.
2) 처방적․규범적 측면으로서 점증주의
① 지적 측면 : 의사결정이 적게 들고, 복잡한 상황의 불확실성을 극복할 수 있는 훌륭한 전략이지만, 합리적․분석적 결정을 소홀히 하므로 잘못된 결정을 계속 반복할 수 있다.
② 정치적 측면 : 정책대안의 정치적 실현가능성과 정책의 안정성을 중시하는 장점을 지니고 있는 반면에, 정치적 현상유지를 지나치게 옹호하는 반혁신적 보수주의에 가깝다.

(4) 점증주의의 수정
① 점증주의 정치(incremental politics)란 소폭의 정치변동을 특성으로 하는 하나의 정치패턴이며, 점증주의 분석(incremental analysis)은 대안이나 정보를 점증적으로 고려하는 분석방법이므로 양자는 구별되어야 하며, 대안을 점증적으로 분석한다고 하여 점증적인 정치가 나오는 것은 아니라고 한다.
② 점증주의 정치가 전제로 하는 다원주의가 실제로는 특정한 참여집단(특히 기업)에 편향적이라는 사실을 인지하고, 특정 참여집단에 유리하도록 정립된 가치체계가 고도로 고착되어 있을 때에는 당파간의 상호조정이 기능을 발휘하지 못한다는 것을 인정한다.
③ 복잡한 문제를 단순화하기 위해 신중히 선택된 대안만을 분석하는 것을 전략적 분석(strategic analysis)이라고 하는데, 과거 점증주의에서 합리모형으로 크게 이동한다.

(5) 비점증적 정책결정모형
1) 논의의 배경
고속철 건설, 경인운하 건설 등 비가분적 정책결정(하든지 그만두든지 여부의 선택지만 존재)에서 점증주의를 적용하기 어려운데(일부 건설은 큰 의미가 없음), 기존의 정책결정모형들이 점증적인 정책선택이 가능한 영역에 대해서만 관심을 가졌다고 비판한다.
2) 특징
① 높은 착수비용 등 초기의 정책결정단계에서 많은 어려움이 존재하므로 여론의 지지를 얻기 위해 정책의 편익을 과대포장하거나 국가적 위신 또는 국제적 지위 등과 연계하기도 한다.
② 초기의 높은 여론의 지지가 시간이 지남에 따라 지지부진해질 가능성이 높으므로 매우 불안정한 정책과정을 겪게 된다.

4. 혼합탐색 모형(Amitai Etzioni)

근본적 결정은 합리모형, 세부적 결정은 점증모형
 

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