- 비용편익 분석(2) -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
지난 호에 이어서
(4) 할인율의 선택
편익과 비용의 추정에는 미래의 비용과 편익 가치를 현재값으로 환산하는 절차가 필요하다. 따라서 여기에 적용할 할인율의 선택은 사업 평가에 매우 중요한 요소이다. 정부 사업 평가에 어떤 할인율을 적용해야 하는가에 대해 3가지 정도의 견해가 있다.
① 민간부문에서 통용되는 할인율 선택의 원칙에 준하여 정부 사업에 적용할 할인율을 도출하는 방법이다. 이는 소비자주권이라는 관점에서는 긍정적 평가를 받을 수 있다. 그러나 현실의 민간 부분 역시 이상적 시장 상태와는 거리가 있으며, 나아가 정부 사업은 사회성을 중요시하므로 사회적 관점에서 본 자금의 기회비용이라는 개념을 고려해야 할 필요가 있다.
② 정부 사업의 사회성을 중시하고 민간부문에서의 논리와는 다른 별개의 논리에 의해서 사회적 할인율을 도출하고자 한다. 일반적으로 사회적 할인율은 민간부문에서 적용될 수 있는 할인율보다 더 낮아야 한다고 주장하는 사람들이 많은데, 그 근거는 다음과 같다. ㉠ 민간부문의 투자계획과 달리 공공사업은 미래세대에 미칠 영향까지 감안해 평가되어야 한다. ㉡ 개인들은 본질적으로 근시안적인 태도에 의해 의사결정을 내리기 때문에 할인율을 너무 높게 책정하는 경향이 있다. ㉢ 정부 사업은 긍정적 외부효과를 창출한다는 점을 고려하려면 낮은 할인율을 적용해야 한다.
③ 정부 사업에는 민간부문과는 다른 사회적 할인율을 적용해야 한다는 주장 그 자체에는 어느 정도 설득력이 있으나, 그것이 어떻게 도출되어야 한다는 지침이 구체적으로 마련되어 있지 않다. 이 때문에 결국, 정부 사업의 할인율을 정부부문과 민간부문 간의 자원의 기회비용으로 파악하지는 논리가 나타났다. 즉 자원이 정부 사업에 사용되지 않고 민간사업에 사용되었을 때 얻을 수 있는 수익률을 정부 사업의 할인율로 하자는 논리이다. 구체적으로는 모든 민간산업의 평균수익률을 측정하여 이것을 정부 사업의 할인율로 사용하는 것이다. 이 할인율은 사회적 할인율보다는 높아질 가능성이 크다. 2009∼2011년간의 경우 한국의 사업 평가에 적용되는 사회적 할인율은 5.5%가 사용되었다.
(5) 효과성 측정방법의 선택 (비용편익 분석의 평가기준)
편익과 비용이 추정되고 대안의 평가에 적용될 할인율이 결정되고 나면 그 다음에는 각 대안들의 효과성을 측정할 적정한 방법을 선택하여야 한다. 공공사업의 효과성을 측정하는 데 널리 쓰이고 있는 일반적인 방법으로는 순현재가치, 편익비용비, 내부수익률, 원금회수기간, 한계편이비용비 등을 들 수 있다. 그 중에서도 가장 기본적으로 중요한 것은 순현재가치, 편익비용비, 그리고 내부수익률 기준이다.
1) 순현재가치(Net Present Value: NPV)
비용편익 분석에서 할인율이 r인 사업이 T기간 동안 존속할 때에 순현재가치란 편익(B)의 현재가치에서 비용(C)의 현재가치를 뺀 것을 의미한다. 이를 식으로 나타내면 다음과 같다.
편익이 비용을 보상하고도 남으므로 전체 사회후생은 증진된다. 또 어떤 식으로든 그 정책에서 피해를 본 사람들에게 다 보상해주고도 편익이 더 남으므로 사회의 어느 누구도 피해를 보지 않게 될 것이다. 이 때문에 NPV에 의한 평가기준을 Kaldor-Hicks 기준이라고도 부른다. Kaldor-Hicks 기준은 Pareto 기준의 비현실성을 극복하기 위한 대안으로 제시된 기준으로, 어떤 변화를 통해 이득을 보는 사람에 의해 평가된 이득의 가치가 손해를 보는 사람에 의해 평가된 손해의 가치보다 클 때 그 변화를 개선이라고 평가할 수 있는 기준을 말한다. 즉 Kaldor-Hicks 기준은 이득을 보는 사람이 손해를 보는 사람에게 그 손해에 해당하는 보상을 해주고도 남는 것이 있을 때, 그 변화를 개선이라고 보는 것이다. 그러나 Kaldor-Hicks 기준에서의 보상은 실제로 일어나는 보상이 아니라 잠재적인 보상에 불과하다.
2) 편익비용비율(Benefit-Cost Ratio: BCR)
편익비용비율은 편익의 현재가치를 비용의 현재가치로 나눈 비율을 의미한다.
이 기준은 NPV와 상이한 결론을 얻게 될 수 있다는 문제점이 있다.
① 여러 가지 사업 대안들이 있을 경우에는 이 기준에 의할 때 가장 높은 BCR 값을 보이는 대안이 선택되어야 하지만, 이 경우 NPV의 값이 최대인 대안이 다를 수 있다. 이러한 경우에는 편익비용비율 기준을 사용할 때 주의가 필요하며, 특히 예산제약이 있을 때에는 BCR과 NPV의 기준을 동시에 적용하여 NPV의 값을 최대로 하는 사업을 선정하는 것이 올바른 방법이다.
② 비용으로 산입할지, 편익으로 산입할지가 불분명한 경우가 있다. 예컨대, 도로 건설로 인근 문화재가 파괴되는 사례에서 이를 편익의 손실로 처리할 수도 있고, 비용의 증액으로 처리할 수도 있는데 이 경우 양자의 BCR은 달라진다.
3) 내부수익률(Interest Rate of Return: IRR)
내부수익률이란 NPV를 0으로 만드는(환언하면 BCR을 1로 만드는) 할인율을 의미한다. 어떤 사업의 IRR이 적정한 할인율보다 높은 경우(IRR>r)에는 그 사업의 타당성이 있는 것으로 선택되며, 여러 가지 경쟁적인 사업 대안 중 하나를 선택하는 경우에는 그 중에서 가장 높은 IRR을 갖는 사업이 선택된다.
대부분의 경우 IRR은 올바른 선택기준을 제공하며 NPV와 동일한 결과를 가져온다. 특히, NPV와 BCR은 미리 어떤 할인율을 가정해야 구해지지만, IRR은 따로 할인율을 정하지 않더라도 계산되는 편리한 점이 있다.
그러나 다음과 같은 세 가지 이유 때문에 NPV를 사용하는 것이 더 바람직하다.
① IRR을 도출하는 데 사용한 방정식은 복수의 해가 나올 수 있는데, 이 경우 어느 해가 올바른 IRR인지 식별하기 어렵다.
② 서로 다른 수명을 가진 사업을 비교할 경우에 비교가 곤란하다.
③ 1년 동안만 존속하는 사업을 비교할 경우에는 IRR 자체를 계산할 수 없다.
(6) 선정된 효과성 측정 방법에 의한 대안의 비교
(7) 민감도 분석
비용편익 분석에 산입되는 모수값(parameter)에 불확실성이 있을 수 있다. 이 경우 특정한 비용이나 편익, 할인율 등이 특히 그러하다. 이런 모수 값이 불확실하여 오차를 포함하고 있으면 그 비용편익 분석 결과는 신뢰도가 떨어진다. 이와 같이 파라미터 값의 변동성을 감안하여 다양한 값들로 대체해가면서 분석한 후 이것이 비용편익 분석 결과를 얼마나 민감하게 변동시키는가를 분석하는 것이 민감도 분석(sensitivity analysis)인데, 여기에는 세 가지가 있다.
① 파라미터가 어떤 값을 취할지 전혀 불확실한 경우에 사용하는 손익분기분석(break-even analysis)
② 파라미터가 취할 수 있는 값들을 알 수는 있으나 이들 가운데 어떤 값이 실제로 발생하게 될 것인가를 모르는 경우 사용하는 일반적으로 말하는 민감도 분석
③ 각 파라미터들이 어떤 값을 취할 수 있는지에 대한 확률들이 알려져 있는 경우 사용하는 위험분석
항상 높은 타당성을 보이는(즉 민감도가 낮은) 사업이 좋은 사업으로 평가된다.
(8) 적정 대안의 선택
3. 비용효과 분석
(1) 의의
비용편익 분석은 비용과 편익 모두 화폐가치로 측정되고 양자의 크기를 NPV나 BCR 등과 같은 동일한 기준으로 비교함을 전제로 하고 있다. 그러나 현실의 정부 사업 중에서는 비용과 편익의 양자를 화폐가치로 측정할 수 없는 분야가 많으며, 이 경우 비용효과 분석(cost-effectiveness analysis: CEA)을 이용한다.
가치의 공통단위로 관련된 모든 요소를 측정하려고 하는 비용편익 분석과 대조적으로 비용효과 분석에서는 두 개의 서로 다른 가치단위를 사용한다. 즉, 비용은 화폐단위로 측정되고, 효과는 전형적으로 재화 단위나 서비스 단위 또는 기타 가치 있는 효과 단위로 측정된다. 비용효과 분석은 적용이 비교적 용이하고, 시장가격으로 그 가치를 측정할 수 없는 집합재나 준집합재를 다룰 수 있으며, 외부효과와 무형적인 것을 분석하는 데 적합하다는 장점이 있다. 그러나 그 결론을 사회적 후생과 쉽게 연관시킬 수 없다는 단점이 있다.
(2) 특징
① 비용효과 분석은 정부 사업 평가에서 화폐 단위로 측정하는 문제를 피하기 때문에 비용편익 분석보다 훨씬 쉽게 적용할 수 있다.
② 비용효과 분석은 정책대안의 결과를 사회 전체의 경제적 능률이나 후생과 관련시키지 않고 효율성을 판단한다.
③ 비용효과 분석은 시장가격에 거의 의존하지 않기 때문에 민간부문에서의 이윤극대화원리에 덜 의존적이다.
④ 비용효과 분석은 외부효과나 무형적인 것과 같이 화폐로 표시하기 곤란한 유형의 효과를 분석하는 데 적합하다.
⑤ 비용효과 분석은 전형적으로 고정비용 또는 고정효과 문제를 다루는 반면, 비용편익 분석은 전형적으로 가변비용-가변효과 문제를 다룬다.
(3) 비용효과 분석(CEA)과 비용편익 분석(CBA)의 관계
비용효과 분석은 목표달성 정도를 화폐가치로 표현할 수 없는 국방, 경찰, 보건 등의 분야에서 많이 활용된다. 따라서 효과비용 비율은 사용된 화폐 단위당 얼마나 많은 재화나 서비스가 산출되었는가 또는 그에 대신하여 산출된 단위당 어느 정도 화폐가 사용되었는가에 대해 우리에게 알려주지만, 편익비용 비율은 비용에 비해 몇 배나 많은 편익이 산출되었는가를 알려준다.
또한 비용효과 분석에서는 비용편익 분석과는 달리 다음 두 가지 기준에 의해 대안을 선택한다.
① 최소비용으로서 일정 수준의 효과수준을 정해 놓은 다음에 이 수준에 도달하는 몇 개의 대안들의 비용을 비교하여 이 중에서 가장 작은 비용의 대안을 선택한다.
② 최대효과로서 비용의 최고 한도를 정해 놓고, 이 비용 한계를 넘는 것은 제거하고 나머지 가운데서 최대 효과를 발휘하는 대안을 선택한다. 또는 비용이 동일한 대안이 여럿이면 이 중에서 효과가 가장 큰 대안을 선택한다.
