- 정책대안의 비교.평가 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
1. 의의
정책대안의 탐색 단계에서 정책 대안 및 그 결과가 예측되고 난 후에는 그 결과를 비교?평가해야 한다. 정책결정자는 최종적인 정책목표를 달성하기 위해 제한된 자원을 가지고 여러 정책수단 중에서 최선의 대안을 선택해야 한다. 대안이 최선인가를 판단하기 위해서는 정책결정자는 일정한 기준을 설정하며 어떠한 기준을 비교?평가의 근거로 사용하느냐에 따라 최선의 대안이 달라진다.
2. 공익성
(1) 실체설
공익은 사익과는 다른 선험적 실체가 있는 것으로 본다.
(2) 과정설
공익이 사익과 다른 선험적 실체가 아니라, 사익 간의 상호작용에 의해 형성되는 것으로 이해하는 입장이다. 이는 3가지 주장에 근거하고 있는데, 첫째, 공익은 개인이익 또는 집단이익들의 집합에 불과하다. 둘째, 공익은 정책결정 과정에서 결정되는 것이다. 셋째, 공익의 극대화를 위해서는 결정과정을 합리화해야 한다.
(3) 평가
일반적으로 보면 정책은 공익(public interest)이라는 기준에 합치되어야 한다. 그러나 이 공익의 합치 여부가 어느 입장이든 반드시 명확한 것이 아니다. 그 결과 공익이 특정 집단의 이익을 정당화하거나, 공익이라는 명목으로 국민의 이익을 억압하는 정책을 정당화할 우려도 있다. 따라서 보다 구체적 평가 기준으로 가장 많이 의존하는 것이 대안의 소망성(desirability)과 실현가능성(feasibility)이다.
3. 소망성
소망성(desirability)이란 정책대안의 바람직한 정도를 의미한다. ‘무엇에 비추어’ 바람직한 것으로 보는가에 따라 소망성의 구체적 기준으로 중요한 것은 주로 효과성, 능률성, 형평성 등이다.
(1) 효과성
효과성(effectiveness)이란 일반적으로 목표달성의 정도를 의미한다. 기술적 합리성(technical rationality)과 밀접한 관련이 있다. 효과성은 보통 산물, 서비스 단위 또는 화폐가치로 측정되고, 소망성 기준 중 측정이 가장 용이한 것이다.
효과성을 소망성의 기준으로서 사용하면 정책목표를 가장 잘 달성할 수 있는 정책대안이 가장 바람직스러운 것으로 평가된다. 그러나 이 기준은 목표를 달성하기 위해 투입한 정책비용을 고려하지 않는다는 단점이 있다.
(2) 능률성(효율성)
능률성(efficiency)은 산출/투입의 비율을 의미하며, 경제적 합리성(economic rationality)과 동의어이다.
능률성 개념을 둘로 나눌 수 있는데, 기술적 능률성(technical efficiency)은 행정학이나 정책분석에서 사용하는 능률성 개념으로, 주어진 자원으로 최대의 효과를 얻었는가를 알려주는 지표인데, 이것이 이루어지지 못한 대표적 경우가 관료제의 병리를 지적하는 X-비효율성이다. 그리고 배분적 능률성(allocative efficiency)은 경제학에서 사용되는 능률성 개념으로, 자원의 새로운 배분이 타인의 후생을 손상하지 않고서는 어느 개인의 후생을 더 증진할 수 없는, 즉 자원의 최적 배분상태인 파레토 최적상태(Pareto optimality)에 도달했는가의 여부를 판정하는 기준이다.
그런데 본래 파레토 기준은 새로운 상태에서 어느 누구의 후생도 손상하지 않고, 최소한 한 사람 이상의 후생이 이전보다 더 높아진 상태를 ‘개선’이라고 평가한다. 그러나 정부의 모든 정책은 어떤 사람에게는 이득을, 다른 사람에게는 손해를 가져다주므로 모든 정책은 ‘파레토 개선’이라는 보상 기준을 만족할 수 없다. 이러한 비현실성을 극복하기 위해 대안으로 제시된 보상 기준이 칼도-힉스 기준이다. 이 기준은 정책에서 이득을 본 사람의 후생 증가가 피해를 본 사람이 입은 후생손실을 보상해주고도 남는다면 변화를 개선이라고 보는 것이다. 다만 보상은 실제로 일어나는 보상이 아니라 잠재적인 보상을 의미한다.
능률성은 효과성과 달리 정책효과뿐만 아니라 정책비용을 함께 고려하여 최선의 대안을 선택할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 정책효과와 정책비용이 누구에게 돌아가는가에 대한 형평성의 문제를 고려할 수 없는 약점을 지니고 있다.
(3) 형평성
형평성은 다의적인 개념인데, 이익 또는 손해를 받을만한 동등한 가치가 있는 집단들에게 이익 또는 손해를 동등하게 제공하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 형평성은 법적?사회적 합리성과 밀접하게 관련되어 있으며, 사회 내의 여러 집단 사이에서의 효과성과 노력의 배분을 의미한다. 이러한 형평성은 도덕적으로 정당성을 가질 뿐만 아니라 심각한 불평등이 존재하는 정치체제는 존속하기 어렵다는 점에서 정치적 정당성도 가진다.
평형성의 유형은 동일한 것을 동일하게 취급하는 수평적 형평성과 다른 것을 다르게 취급하는 수직적 형평성이 있다.
형평성은 도덕적?정치적으로 중요한 가치이다. 그러나 대안의 비교?평가의 실제 기준으로 적용하기 어렵다. 간명하게 측정되는 효과성 및 능률성과는 달리, 형평성은 Lorenz 곡선이나 Gini 계수 등을 통해 우회적으로 평가될 수밖에 없다, 어느 정도의 형평성이 바람직한지도 불분명하다. 또 고위 정책 결정자가 자신의 선거구에 편익이 집중되기를 선호하는 ‘구유통 정치’(pork barrel politics)에 몰두할 경우에는 시회전체의 상대적 배분 상태를 고려하는 형평성을 무시하기 쉽다.
가장 근본적인 문제는 형평성을 위한 정책개입이 바람직한 것인가에 대한 철학적 논쟁이다. 자유를 강조하는 자유주의자들은 각자가 정당한 방법을 통해 얻은 소득과 재산은 어느 누구도 가져갈 수 없으며, 정부가 인위적으로 정한 형평 기준에 따라 부를 사후적으로 배분함은 부의 창출 참여자의 기여의 차이를 무시한 것이며, 따라서 정부가 형평성을 명분으로 정책을 결정하고 집행함은 윤리적으로 정당화되기 힘들다.
(4) 소망성 기준들 사이의 관계
소망성의 세 기준이 모순?대립적인 경우, 특히 능률성과 형평성처럼 상호 대체(trade-off) 관계에 있을 때 어떤 기준을 적용할 것인가가 중요한 문제가 된다. 첫째, 가장 바람직한 기준을 먼저 적용하여 정책대안의 우선순위를 정하는 방법이다. 예컨대, 능률성을 우선시하고 그 후에 형평성을 기준으로 하는 방법이다. 둘째, 이상적인 것은 모든 기준을 통합한 단일의 판정 기준을 만드는 방법이다.
그러나 두 번째 방법은 실제적으로 불가능하다. 가능한 방법일 수 있지만, 무슨 기준을 우선하여야 할 것인지에 대해 합의하기 어렵다. 어느 기준을 적용할 것인가는 가치 판단의 문제이다.
현실적인 방안은 달성하고자 하는 정책목표 자체를 고려하여 결정하는 것이다. 예컨대, 처음부터 형평성을 우선적 가치로 둔 정책의 경우에는 정책대안의 비교?평가에서도 당연히 이를 고려해야 한다. 그러나 정책목표가 만약 비용보다는 특정 결과의 달성여부에 초점이 있다면 효과성의 기준을, 그 효과와 비용을 동시에 고려하는 것이라면 능률성을 우선적으로 고려해야 한다.
4. 실현가능성
정책대안의 실현가능성(feasibility)이란 그것이 정책으로 채택되어 그 내용이 충실히 집행될 가능성을 의미한다. 따라서 실현가능성은 정책으로서의 채택가능성과 채택된 후의 집행가능성을 포함한다.
(1) 기술적 실현가능성
기술적(technical) 실현가능성은 정책이나 정책대안이 현재 이용 가능한 기술로서 그 실현이 가능한 정도이다. 또한 정책목표 달성과 정책대안 사이에 인과관계가 존재하는지의 여부를 의미하는 경우와 행정적 실현가능성의 일부를 의미하는 경우도 포함하기도 한다.
(2) 재정적 또는 경제적 실현가능성
재정적(financial) 혹은 경제적(economic) 실현가능성은 이용 가능한 재원으로서 정책 또는 정책대안이 실현가능한지의 여부를 의미한다. 재정적인 제약을 넓게 보면 사회 전체적으로 이용 가능한 자원까지 고려할 수 있다.
(3) 행정적 실현가능성
행정적(administrative) 실현가능성은 정책의 집행을 위하여 필요한 집행조직, 집행요원 및 전문인력 등의 이용가능성을 의미한다. 이를 평가하기 위한 기준으로는 권위, 기관의 공약, 그리고 조직의 자원 등을 들 수 있다.
(4) 법적.윤리적 실현가능성
법적.윤리적(legal?ethical) 실현가능성은 정책대안이나 정책의 내용이 타 법률 및 윤리에 모순되지 않을 가능성을 의미한다. 법률은 정책의 한 형태인 경우가 많기 때문에 법적 실현가능성은 넓게 보면 반드시 법률의 제약에 국한되지 않고 타 정책과의 부합성도 중요하다.
(5) 정치적 실현가능성
정치적(political) 실현가능성은 정치체제에 의하여 정책대안이 정책결정의 국면에서 정책적으로 채택되고 이것이 집행될 가능성을 의미한다. 정책은 이해관계를 수반하고 다양한 상호작용을 통해 이루어진다는 점에서, 그리고 정치체제에 배태되어 있는 권력적 요소가 정책결정에 중요한 영향을 미친다는 점에서 정책결정 과정은 본질적으로 정치적 과정으로서의 성격을 가지고 있다.
