- 정책대안의 탐색 -
박훈 합격의법학원 행정학 전임
1. 의의
해결할 정책문제가 정의되고 나아가 정책목표가 설정되면, 이제 이 정책목표를 실현하기 위한 대안이 탐색된다. 정책대안(policy alternative)이란 정책목표와 이를 실현하는 정책수단의 배합을 위미한다. 이 대안 탐색 단계는 목표를 성취시킬 수 있는 대안을 탐색하고, 그 대안들이 집행되었을 때 초래할 수 있는 결과를 예측한다. 이 대안 탐색 단계는 크게 2가지를 고려하는데, 먼저 대안을 찾아내고, 이 대안이 어떤 결과를 가져올지 사전에 예측한다.
2. 정책대안의 원천
(1) 과거의 정책
(2) 타 정부의 정책
(3) 과학･기술 및 모형의 활용
과학과 기술이 주는 논리에 의거하여 대안을 찾아내는 것이다. 이는 이론이라고도 하며 모형 설정과 직접 관련된다. 과학적 지식이나 이론으로부터 정책대안을 도출할 수 있는 이유는 과학적 지식이나 이론이 정책목표와 정책수단 사이의 인과관계를 내포하고 있기 때문이다.
기존의 정책, 타정부의 정책도 결국 모형을 만드는데 필요한 지식을 제공하는 것으로 볼 수 있는데, 외국정부에서 사용하는 것이나 과거에 채택했던 정책수단은 어느 것이든지 정책대안으로 채택될 때 이를 통하여 의도했던 정책목표가 달성되었는지에 대한 지식을 전제로 이들을 정책대안으로 받아들이기 때문이다.
(4) 주관적･직관적 방법
1) 브레인스토밍(brainstorming)
➀ 의의
문제해결방안을 고안하는 과정에서 창의성을 향상시키기 위한 수단으로 오스본(Alex Osborn)고안되었다. 정책학 분야에서는 정책대안의 개발 및 창출 그리고 정책목표 및 정책대안의 결과에 대한 미래를 예측하는 방법으로 사용된다.
➁ 절차
a. 집단 구성
집단적 토의를 통해 미래를 예측하며, 연구문제와 관련된 상황에 관하여 특별한 지식이 있는 사람 5∼12명을 선발하여야 한다. 여기에는 관련분야의 전문가뿐만 아니라 독창성이 있는 사람, 그리고 정책대상집단(수혜 및 피해집단)을 포함시키는 것이 바람직하다.
b. 아이디어 개발
미래에 발생할 가능성이 있는 사건들의 목록을 작성한다. 가능한 개방적인 분위기를 유지하여 창의적인 아이디어가 많이 나올 수 있도록 해야 한다. 특히 아이디어 개발과정은 후속하는 평가과정과 엄격하게 분리시켜야 하는데 그 이유는 개방적인 집단토의가 시기상조적인 비판에 의해 방해받을 수 있기 때문이다.
c. 아이디어 평가
개발단계에서 작성된 미래에 일어날 사건의 목록 중에서 중요한 사건은 무엇인지, 그 사건이 발생할 확률은 어느 정도인지에 대한 판단이 이루어진다.
2) 델파이(Delphi) 기법
➀ 의의
소수인사에 의해 토론과정이 지배되는 현상, 동료집단의 견해에 따라야 한다는 압력, 개성 차이와 참여자들 사이의 갈등, 권위 있는 지위에 있는 사람들의 의견에 공공연하게 반대하는데 따른 어려움 등의 문제를 피하기 위해 1948년 미국의 RAND 연구소가 개발하였다.
➁ 기본원칙
a. 익명성
전문가와 참여자들은 익명성이 엄격하게 보장된 개인으로서 답변한다.
b. 반복
개개인의 판단은 집계하여 몇 회에 걸쳐 참가한 모든 전문가들에게 다시 알려주고, 이렇게 함으로써 사회학습의 기회를 제공하고 이전의 판단을 수정할 수 있도록 한다.
c. 통제된 환류
질문지에 대한 응답을 요약수치로 나타내어 종합된 판단을 전문가와 참여자들에게 전달한다.
d. 응답의 통계처리
개인들의 응답을 요약하여 최빈수, 중위수 또는 평균 등 중앙경향값, 산포도, 막대그림표 등 도수분포의 형태로 제시된다.
e. 전문가 합의
예외는 있지만 이 기법의 주요목표는 전문가들 사이의 합의가 도출될 수 있는 조건을 마련하여 합의된 의견을 찾아내는 것이다.
3) 정책델파이 기법
➀ 의의
델파이 기법의 한계점을 극복하여 정책문제의 복잡성에 맞는 새로운 절차를 만들려는 시도로 창안되었다. 반복과 통제된 환류라는 전통적 델파이의 중요한 두 가지 원칙에 새로운 원리를 추가하였다.
➁ 특징
a. 선택적 익명성
참가자들은 예측의 초기에만 익명으로 응답한다. 정책대안들에 대한 주장들이 표면화된 이후에는 참가자들로 하여금 공개적으로 토론을 벌이게 하는 것이다.
b. 식견 있는 다수의 창도
참가자들을 선발하는 과정은 전문성 자체보다 이해관계와 식견이라는 기준에 바탕을 둔다.
c. 양극화된 통계처리
개인의 판단을 집약할 때 중앙경향값 등 전통적인 측정치가 사용될 수도 있지만, 불일치와 갈등을 의도적으로 부각시키는 수치가 보충적으로 사용된다.
d. 구성된 갈등
참여자간의 갈등이 정책이슈에 내재된 정상적인 모습이라는 가정에 입각하여, 대안과 결과를 창조적으로 탐색하는데 있어서 의견 상의 차이를 이용하려는 시도가 이루어진다. 또한 대립되는 입장에서 내재된 가정과 논증을 표면화시키고 명백하게 하기 위해 노력한다. 따라서 정책델파이의 결과는 특정한 제한이 없다.
➂ 절차
a. 이슈의 구체화
참여자들이 검토하여야 할 구체적 이슈를 결정하여야 한다.
b. 참여자 선정
누적표집(snowball sampling) 방법을 통해 선정한다. 즉 연구자가 우선 해당 이슈영역에서 영향력이 있다고 알려진 한 사람을 찾아내고 그 사람에게 자신의 입장에 가장 가깝게 동의하는 사람과 가장 반대하는 사람을 각각 한명씩 선정하도록 요청하고, 같은 과정을 반복하여 10∼30명을 선정하는데, 대표성을 높이기 위해 다양한 구성이 가능하도록 해야 한다.
c. 질문지 설계
몇 차례에 걸쳐서 진행되는데, 첫 번째 질문지는 개방형으로 구성된다. 그리고 질문항목에는 ①예측문항 ②이슈문항 ③목표문항 ④대안문항이 포함된다. 또한 네 가지 유형의 문항에 대한 응답을 얻어낼 수 있는 척도를 구성한다. 그런데 척도의 항목 중 중립적인 응답(보통)은 제한하는데, 그 이유는 갈등과 불일치를 유도하는 것이 당해 정책 델파이의 중요한 목적 가운데 하나이기 때문이다. 게다가 사전조사(pretest)를 실시하여 질문지의 신뢰성을 높인다.
d. 1차 응답결과의 분석
연구자는 예측, 이슈, 목표, 대안에 관한 최초의 입장을 판단한다. 두 번째 질문지에 이러한 수치를 요약한 첫 번째 결과를 담아 참가자들에게 알리는 수단으로 사용한다.
e. 후속질문지 개발
대부분의 정책 델파이는 3∼5회에 걸쳐 진행된다. 따라서 2∼5차 질문지를 개발하여야 한다. 이전 회의 결과가 그 다음 회의 기초로 이용된다. 마지막 질문지가 완결되면 모든 참여자들로 하여금 예측, 이슈, 목표, 대안 등에 대한 그들의 최초 입장을 진술할 기회를 주고, 또 그들의 입장이 어떤 이유에서 다른 사람들의 입장과 다른지를 살펴보고 평가할 수 있는 기회를 주며, 또한 그들의 입장을 재평가하고 바꿀 수 있는 기회를 제공한다.
f. 회의소집
모든 참여자들이 다양한 입장을 살핀 이후이므로 면대면(face to face) 토론은 열렬히 주장하고 즉각적인 환류를 받을 수 있는 신뢰의 분위기를 조성할 수 있다.
g. 최종보고서 작성
합의에 도달할 것이라는 보장이 없으므로 가능한 다양한 이슈와 대안을 검토하여 논거를 충분히 제시한 뒤 정책결정자에게 전달한다.
3. 정책 대안의 결과예측
(1) 과거 정책 및 외국 정책에 의한 예측
(2) 모형 작성을 통한 결과예측
1) 회귀분석
이론적 예측모형에서 변수들 간의 관계를 추정하는 한 가지 유용한 기법이 회귀분석(regression analysis)이다. 경향추정에서 조금 변형된 형태로 종속변수와 독립변수들간 관계의 형태와 크기를 정확히 추정하는 일반적인 통계절차이다. 독립변수가 한 개이면 단순회귀(simple regression), 독립변수가 두 개 이상이면 다중회귀(multiple regression)라고 부른다. 이하에서는 단순회귀분석을 통해 그 원리를 살펴보겠다.
회귀분석은 이론적 모형화에 매우 유용하다. 이것은 독립변수와 종속변수간의 관계형태에 관한 요약된 측정치를 제공한다. 이 요약된 측정치에는 독립변수의 값을 알면 종속변수의 값을 간단히 추정할 수 있는 회귀직선과 관측치와 회귀직선과의 수직거리의 합이 포함된다. 이 거리들의 요약치로 예측치에 포함된 오차의 양을 계산할 수 있다. 회귀분석은 최소자승(least squares)의 원리에 기초하여 관측치와 예측치 사이의 편차자승이 최소가 되게 함으로서 자료에 제일 적합한 회귀직선을 얻을 수 있다.
회귀분석의 또 하나의 이점은 분석가로 하여금 어떤 변수가 다른 변수의 원인인가, 즉 원인변수와 결과변수를 구체화하게 한다는 점이다. 그러나 원인과 결과에 관한 결정을 하기 위해서는 분석가는 왜 다른 변수가 다른 변수의 원인으로 간주되는지에 대한 어느 정도의 이론을 가지고 있어야 한다. 비록 회귀분석이 원인으로부터 효과를 예측하는 문제에 특히 잘 들어맞는 것일지라도, 회귀분석이 할 수 있는 것은 기껏해야 하나의 이론에 의해 예견된 관계에서만 정확한 추정치를 제공할 수 있을 뿐이다. 따라서 예견하는 것은 회귀분석이 아니고 이론이며, 그 이론의 단순화된 표현이 모형인 것이다. 회귀분석은 이론에 의하여 예측형태로 표현된 변수들간의 관계를 추정할 뿐이다. 이러한 이유 때문에 분석가는 회귀분석을 이용하기 전에 이론지도작성(수렴, 발산, 연속, 순환) 절차를 적용해야 하는 것이다.
2) 시계열분석
추세연장적 예측에 전통적 시계열분석(classical time-series analysis)을 사용할 수 있다. 시계열분석에서는 모든 시계열이 지속적 경향, 계절적 변동, 순환적 파동, 불규칙적 진동 등 4가지 구성요소를 갖고 있다고 본다.
(3) 정책 실험을 통한 결과예측
정책 실험(policy experiment)은 사업이나 정책이 일정한 효과를 발생시키는지 알아보기 위해, 대대적인 사업집행이나 전면적인 정책추진을 하기 전에 소규모로 일부의 정책대상 집단에게 실시해 보는 것이다.
정책대안의 결과예측을 위해 정책 실험은 동일한 정책목표를 위하여 정책수단을 약간씩 달리하여 어느 방법이 보다 좋은 결과를 내는지 알아볼 수 있도록 실험적인 방법을 동원하게 된다. 이 때 약간씩 다른 정책수단은 정책대안에 해당된다. 실험의 결과를 통해 정책의 전면적 실시가 가져올 결과를 예측한다.
(4) 직관적･주관적 방법을 통한 결과예측
브레인스토밍, 델파이, 시나리오 작성, 교차영향분석 등이 있다. 이 중 브레인스토밍과 델파이는 정책대안의 탐색뿐만 아니라 정책대안의 결과 예측에도 사용된다.
교차영향분석(cross-impact analysis)은 다른 사건이 일어났느냐 일어나지 않았느냐에 기초하여 미래의 어떤 사건이 일어날 확률에 대해서 식견 있는 판단을 이끌어내는 기법이다. 교차영향분석의 목적은 다른 관련된 사건의 발생을 촉진하거나 억제하는 사건을 식별하는 데 있다. 교차영향분석은 전통적 델파이를 보완하기 위하여 고안되었는데, 델파이 방법의 단점은 예측되는 사건들 사이의 잠재적인 관계가 무시될 수 있고, 예측이 상호보강적이거나 상호독립적인 항목들을 포함할 수 있다는 것이다. 교차영향분석은 예측되는 항목 중 어떤 항목의 확률이 이들 항목들의 상호관련성에 대한 판단에 의하여 조정될 수 있도록 해주는 방법을 개발하려는 시도이다.
