박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(10)
상태바
박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(10)
  • 박훈
  • 승인 2014.07.25 09:50
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

- 정책문제의 정의와 정책목표 설정(2) -

 

 

 

 
 

 

 

박훈 합격의법학원 행정학 전임

6. 정책목표의 설정

정책문제의 구조화를 통해 정책문제의 정의가 이루어지고 나면 다음 단계는 정책목표를 설정하는 것이다. 정책목표란 정책을 통해 이룩하고자 하는 미래의 바람직한 상태로, 여기서 말하는 정책목표는 정책문제의 존재를 전제로 문제가 없던 이전 상태를 지향하는 ‘치유적 목표’를 의미한다. 정책목표의 설정단계에서는 바람직한 정책목표의 요건, 정책목표들 사이의 관계 및 우선순위 결정 등이 중요하게 부각된다.

(1) 바람직한 정책목표의 요건

① 정책목표는 실질적 내용 면에서 타당성을 지녀야 한다. 이것은 정책목표의 적합성과 적절성을 포함하는 개념이다. ㉠ 정책목표의 적합성(appropriateness)이란 정책목표가 여러 가지 요소 중에서 가장 바람직한 요소를 목표로 선정했느냐의 여부를 의미하고, ㉡ 정책목표의 적절성(adequacy)이란 정책목표의 달성 수준이 지나치게 높거나 낮지 않고 적정한 수준인지의 여부를 의미한다.

② 정책목표의 일관성을 유지하여야 한다. 즉 ㉠ 종적인 차원에서 하위목표는 내용상 상위목표의 수단이 되는 목표・수단의 연쇄관계가 유지되어야 하며, ㉡ 횡적으로도 다른 목표들과 상충되지 않아야 한다.

③ 정책목표는 실현가능한 것이어야 한다. 실현가능성이 없는 목표는 결국 실패로 끝날 뿐만 아니라 자원의 낭비마저 초래하게 된다. 이러한 실현가능성에는 정치적 실현가능성, 재정적・경제적 실현가능성, 법적・윤리적 실현가능성, 행정적 실현가능성, 기술적 실현가능성 등이 포함된다.

④ 정책목표는 구체적이고 실제적이어야 한다. 정책목표가 지나치게 추상적이거나 애매모호하게 되면 정책대안의 탐색이나 정책의 집행 및 평가에서 적절한 기준이 될 수 없으며, 혼란을 야기할 수 있다. 따라서 정책목표는 가능한 한 측정가능한 단위로 제시하는 것이 바람직하다.

⑤ 정책목표는 가능한 한 여러 관련 집단의 이익을 반영하여 합의가 이루어져야 한다. 정책목표에 대한 합의가 이루어지지 않은 상태에서 다음 단계로 넘어갈 경우 많은 충돌과 혼란이 예상되기 때문이다.

(2) 정책목표들 사이의 관계

하나의 정책은 단일의 목표가 아니라 여러 가지 정책목표를 가지고 있는 경우가 많은데, 이들 목표들 간 상호관계는 다음과 같다.

① 상하관계이다. 목표-수단의 계층제(ends-means hierarchy)에서 하위목표는 상위목표의 수단이 될 수 있다.
② 보완관계이다. 동일한 상위목표의 달성을 위해 몇 가지 하위목표들이 서로 보완관계에 있는 경우이다,

③ 모순・충돌관계이다. 하나의 정책문제를 해결하면 다른 문제가 더욱 악화되는 상충관계(trade-off)에 있는 경우이다.

④ 경쟁관계이다. 이용가능한 자원을 획득하기 위해 목표들 간에 경쟁관계에 있는 경우이다.

(3) 정책목표들 사이의 조정과 우선순위 결정

1) 이상적인 방법

정책목표들 사이의 우선순위와 그 달성수준을 바람직하게 결정하는 데에는 여러 가지 기준을 고려하게 된다. ① 정책목표달성이나 정책문제의 해결로써 얻게 되는 효과, ② 정책목표달성이나 정책문제 해결을 위한 비용. ③ 정책효과와 정책비용의 배분, ④ 정책목표의 달성가능성이나 정책문제의 해결가능성 등이 바로 그것이다. 정책목표의 우선순위와 각 목표의 달성수준을 결정하는 이상적인 방법은 위 4가지를 고려하여 다음과 같은 목표를 설정하는 것이다.

① 정책문제 중에서 해결불가능한 것, 즉 정책목표에서 달성불가능한 것은 제외시킨다. ② 실현가능한 정책목표 중에서 능률성(동일한 비용으로 더 많은 효과를 내도록)과 공평성(비용과 효과의 배분이 사회적 정의에 합치하도록) 및 다른 기준을 고려하여 여러 가지 목표들의 달성수준을 결정한다. 이러한 방법은 여러 가지 정책수단 중에서 최선의 것을 선정할 때의 방법과 그 논리가 완전히 같다.

2) 현실적 방법

전술한 이상적인 방법의 실행은 여러 어려움이 있다. 예컨대, 목표들의 달성에서 얻게 되는 효과나 비용의 측정・비교가 어렵고, 목표 선택의 기준 간에 모순・충돌이 있는 경우에는 어느 기준을 적용할지가 판단하기 어렵다. 현실적으로 이를 해결하는 방식이 필요하다.

첫 번째 방법은 목표를 제약조건으로 취급하는 것이다. 이질적인 목표들을 각각 어떤 수준으로 하는 것이 최선인지를 판단하는 것이 아니라 몇 개의 목표를 제약조건(constraints)으로 하여 다른 목표들을 극대화시키는 방법이다. 예컨대, 인플레이션 억제와 고용증대처럼 상호모순적 목표의 경우에, 양자의 상대적 효용을 측정하지 않고 인플레이션을 연 8% 이하로 억제하도록 하되, 그 범위 안에서 고용증대를 극대화한다는 것이다. 혹은 고용증대 수준(예. 3%)을 주어진 것으로 보고 이 범위 안에서 인플레이션을 최대로 억제한다.

그러나 이 현실적 방법에도 제약조건으로 취급되는 목표의 달성수준을 어떻게 결정하는가가 어려운 문제이다. 이를 Simon의 주장대로 만족할만한 수준으로 결정할 수도 있고, 경우에 따라서는 최소한의 달성수준으로 정하는 수도 있으나(이 때문에 의사결정의 ‘사이버네틱스 모형’에서는 이런 방식을 원용한다), 객관적이고 논리적인 해답을 찾기가 어렵다. 뿐만 아니라 이런 식으로 결정하여서는 동일한 비용에서 정책효과 전체를 극대화할 수 있는 목표수준의 설정은 불가능하다. 요컨대, 이 방법은 이상적인 방법이 불가능할 때 사용하는 하나의 차선책인데 실제로는 많이 사용된다. 요컨대, 이 방법은 이상적인 방법이 불가능할 때 사용하는 하나의 차선책에 불과하다.

7. 정책목표의 명확성

(1) 의의

명확한 정책목표의 수립은 효율적인 정책집행을 위한 가장 중요한 전제조건이다. 이때 명확성이란 '무엇을 달성해야 할 것인가‘뿐만 아니라 ’어떻게 달성할 것인가‘에 관해서도 구체적이고 명백해야 함을 의미한다. 즉 정책의 목표들과 그러한 목표들을 달성하기 위한 수단들은 정책집행자들로 하여금 그들이 무엇을 해야 하는가를 알 수 있도록 가능한 최대로 간결하게 기술되어야 한다. 또한 정책집행을 위한 정책지시는 정책집행자의 임무를 명확히 하고 정책집행의 성과를 측정함으로써 그 결과에 대한 집행자의 책임을 물을 수 있는 것이어야 한다.

정책목표의 구체화단계는 계획의 기간과 자원의 범위 내에서 달성될 수 있는 구체적 목표(specific targets)를 설정하여 조작적・계량적 용어로 표현하는 단계이다. 목표의 구체화단계에서 ① 시정하고자 하는 조건 또는 달성하고자 하는 상태, ② 그와 같은 조건이 존재하는 한정된 모집단(finite population), ③ 목적달성에 필요한 기간(time frame), ④ 목표로 설정된 변화의 정도와 방향 등 네 가지를 확인해야 한다.

《목표와 세부목표 비교》

특성

목표

세부목표

목표의 구체화

광범위하게 진술(예: 보건치료의 수준을 높인다)

구체적으로 진술(예: 의사의 수를 10% 증가시킨다)

용어의 정리

공식적(예: 보건치료의 수준은 의료진료의 접근가능성을 말함)

조작적(operational, 예: 보건치료의 수준은 인구 10만명당 인구수를 말함)

기간

구체화되지 않음(예: 장차, 향후)

구체화 됨(예: 2011∼2020년)

측정

비계량적(예: 적당한 의료보호)

계량적(예: 1,000명당 의료보호대상자 수)

대상집단

광범위하게 정의(예: 치료가 필요한 사람들)

구체적으로 정의(예: 연소득이 2,000만원 이하인 가정)

(2) 정책목표의 명확성을 저해하는 요인

1) 기술적 제약성

정책결정자가 어떠한 문제해결을 위해 취해야할 구체적인 수단을 알 수 없는 경우를 말한다. 즉 분명히 어떤 문제를 해결해야 하지만 기술부족이나 지식부족으로 인하여 그것을 해결할 수 있는 방법을 알지 못하는 경우이다. 학자에 따라서는 이와 같은 목표가 기존 지식을 앞지르는 것일 때, 정책결정자는 정책을 수립하지 말아야 한다고 주장한다. 그러나 정치분야에 있어서는 국민의 요청이나 여론의 압력에 의해 실제로 그 정책의 효과를 올릴 수 있는 정책수단보다는 장차 어떠한 수단을 취하겠다는 약속으로서의 성격을 갖는 정책을 채택하는 경우도 있다. 따라서 목표가 수단을 앞지르는 정책의 수립이 반드시 무익한 것이라고는 할 수 없다. 즉 이러한 정책들이 당장에는 목표달성을 위한 구체적 수단을 제시할 수 없다고 하지만 최소한 장차는 실현가능한 해결방안의 모색을 위하여 사회의 자원을 동원하는 역할을 한다는 것이다.

2) 개념적 복잡성

정책결정자들이 해결하고자 하는 문제의 내용을 명확히 제시한다면, 정책집행자들은 해결하고자 하는 문제로서의 목표와 그것을 달성하기 위한 수단 간에 적절한 관계를 정립하여 정책집행의 지침을 마련할 수 있을 것이다. 그러나 문제의 제시가 불분명할 때는 정책집행자는 선정된 수단이 해결하고자 하는 문제와 어떠한 관계가 있는지 단지 짐작밖에는 할 수 없다. 이처럼 해결하고자 하는 문제에 관한 정책결정자들 간에 합의가 되지 못하는 원인은 그 문제가 안고 있는 개념이나 내용에 관해 각자의 해석이 일치하지 못하는 데서 나온다고 할 것이다. 그러면 그렇게 다양한 해석을 유인하는 요인은 무엇인가. ① 개개인의 개념이나 가치관의 차이에서 오는 개인적 요인, ② 문제의 범위가 광범위함으로 인해 그 문제의 초점이라고 여기는 핵심요인에 관해서 정치집단이나 개인 간에 상이한 견해가 나오는 경우이며, ③ 문제의 내용이 복잡하여 사회의 관심영영에 따라 다양한 해석이 가능한 경우 등이 그 주요한 요인이라고 할 수 있을 것이다.

개념의 복잡성으로 동일한 문제를 두고 다양한 해석이 나올 수 있다는 점을 강조하는 예로서 린드블롬(Charles Lindblom)은 미국 내에서 노상폭력이 증가하고 있는 사태의 원인을 법과 질서의 추락, 인종차별, 개혁의 속도에 의한 흑인들의 불만, 혁명의 선동, 저소득, 비교적 조용한 개혁운동의 주변에서 일어난 무법상태, 도시화의 부작용, 소외감 등 여러 가지로 볼 수 있다는 것이다.

3) 정치적 연합형태

정치란 일반적으로 어떤 다른 수단으로 해결할 수 없는 갈등을 해결할 수 있는 것으로 생각되고 있다. 정치적 연합형성이란 정책화를 요하는 많은 사람들의 다양한 이해관계를 하나의 공통된 정책에 결집하려는 정책결정자들의 노력의 결과로 나타난다. 그런데 정치적 연합형성에 관한 요구는 명확한 정책수립에 대한 요구와 상반됨으로써 정책목표의 명확성이 저해되기 쉽다. 즉 의회에서의 정책결정은 상충되는 각종 이익집단들의 요구와 주장을 조화시키고 다양한 의원들의 선호를 융화시켜야 한다. 이를 위해서는 정책의 표현이 추상적이고 내용이 광범해질수록 좋고, 그럼으로써 그 정책에 합의할 수 있는 의원의 수가 늘어나게 된다는 것이다. 그런데 이러한 정치적 연합형성은 결과적으로 정책목표를 불명확하게 함으로써 모호한 정책을 제시하게 되고, 이는 다시 말해 서로 대립되는 세력의 대결을 정책결정과정으로부터 정책집행과정으로 미루는 결과를 가져옴을 의미하며 이것은 곧 정책집행에 어려움을 미루는 것이다. 사실 연합형성은 다원적 사회에 있어서 정책수립을 위해서는 필요한 과정일지 모르나, 참여자들 간에 참된 의미의 합의를 위한 단계는 아니다. 그것은 정책결정자들이란 그것이 구체적으로 무엇을 의미하는지 알지도 못하면서 추상적이고 일반적인 정책에 합의할 수 있기 때문이다. 이렇게 하여 정책집행과정에서 발생할 수 있는 해석상의 충돌의 소지가 정책결정과정에서 주어지게 되지만 정책결정자들은 그들의 이러한 행동이 어떠한 결과를 초래할지 의식하지도 못하고 정책수립에만 급급하게 되는 것이다.

xxx

신속하고 정확한 정보전달에 최선을 다하겠습니다.
이 기사를 후원하시겠습니까? 법률저널과 기자에게 큰 힘이 됩니다.

“기사 후원은 무통장 입금으로도 가능합니다”
농협 / 355-0064-0023-33 / (주)법률저널
댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.
공고&채용속보
이슈포토