대표관료제의 이론적 논의와 쟁점
Ⅰ. 대표관료제의 의의
1. 대표관료제(representative bureaucracy)의 개념
대표관료제란 정부관료제 인원구성에서 그 나라 국민들의 구성비율을 반영해야 함을 강조하는 이론이다. 최초의 주장자인 Kingsley(1944)는 “사회 내의 중요한 세력들을 반영한 관료제”라고 정의하고 있다. 여기서 중요한 세력이란 인종, 성별, 지역, 계층, 직업 등을 말한다. 즉, 관료제의 인원구성 비율이 그 국가의 성별, 지역, 인종 등의 구성비율과 유사해야 함을 강조하는 것이다.
2. 대표관료제의 등장 이유
1) 진보적 평등이념의 등장: 실질적 평등이념의 등장
진보적 평등은 단순히 기회균등만을 주장하는 평등이 아니라 사회적 왜곡, 구조, 문화, 환경이 평등의 결과에 영향을 미치기 때문에 진정으로 평등하려면 개인들 사이의 자연적 불평등을 정부가 보상(조치)해 주어야 한다고 주장한다.
2) 지나친 실적주의의 문제점: Initial endowment의 시정노력
실적주의 인사행정은 외형적 실적과 자격만을 인사기준으로 삼기 때문에 사회적 왜곡, 구조적 왜곡으로 인한 특정세력의 관료독점 현상을 조장하는 경향이 있다.
3) 행정국가에 대한 내재적 통제메카니즘의 필요성 증대
행정국가는 외부통제의 필요성이 증대되지만 역설적으로 행정국가는 외부통제를 불가능하게 하는 국가이다. 따라서 관료들의 이익편향, 특정이익 무시현상을 방지하기 위한 노력의 결과로서 대표관료제가 더욱 옹호되게 되었다.
Ⅱ. 대표관료제의 달성 수단
1. 모든 인구집단을 대상으로 하여 모집활동을 적극화하는 방안
2. 채용시험 등 선발시험방법에서 특별조치(제한경쟁, 가산점 부여)를 하는 조치
3. 임용과정에서 사회적 약자들을 우대, 적극적으로 채용하는 조치
4. 임용의 비례적 대표성을 강제하는 임용할당제(quota) 조치
5. 교육훈련과 승진 등에서 비혜택집단에게 우대하는 조치
미국의 경우 적극적 조치(Affirmative action)라는 이름으로 인종할당제를 가장 많이 사용하고 있고 한국의 경우 여성고용할당제, 장애인고용 할당제가 사용되었다.
Ⅲ. 대표관료제의 효용과 한계
1. 정당화의 논거: 장점, 순기능
1) 정부관료제의 정치적 대표성을 높이기 위해 필요하다. 정치적 대표성은 정책의 대응성과 적합성을 높이는 기능을 한다.
2) 외부통제(시민통제)를 정부관료제 속에 내재화시킬 수 있다. 다양한 출신 배경으로 구성된 관료제는 외부의 목소리와 간섭에 보다 민감해질 수 있다.
3) 대표관료제는 실질적인 기회균등을 보장한다. 불우계층에게 기회균등을 실질화시켜 사회정의구현에 이바지 한다.
2. 부당화의 논거: 역기능, 단점
1) 소극적 대표성(인원구성의 대표성)이 적극적 대표성(균형잡힌 정책결정)으로 연결된다는 전제는 오류이다. 정부조직문화에 메몰되거나, 조직구조상의 제약 때문에 능동적 대표성으로 연결될 가능성이 낮다.
2) 개인의 권리와 자유는 개인을 준거로 규정되어야 한다. 개인보다 지역, 성별, 집단을 우선시 하는 것은 능력주의, 개인주의, 자유주의와 부합하지 않는다.
3) 사회의 세력들을 반영하기에는 기술적인 애로가 있다. 사회의 중요한 세력이 무엇인가에 대한 일치된 견해도 없을 뿐만아니라 중요한 세력의 구성비율을 어떤 직위, 어떤 계급에 어떤 비율로 채용할 것인가의 기술적 문제가 존재한다.
4) 역차별(reverse discrimination)을 발생시킨다. 능력은 충분하지만 단지 남자라는 이유로 공직임용에서 제외된다면 실질적 평등을 달성하기 위해서 또 다른 차별이 될 수 있다.
Ⅳ. 우리나라의 대표관료제에서 쟁점
1. 과거의 노력과 반성: 높은 필요성과 낮은 대응성
여성의 경우 높은 인구구성비율에도 불구하고 낮은 공직채용율이 문제되었고 장애인의 경우 대표적인 사회적 약자로서 적극적 채용이 강하게 요구되었다.
이런 요구에 대해서 여성채용할당제와 장애인고용할당제가 실시되었지만, 여성채용할당제는 양적인 성장은 달성하였지만 고위직과 승진에서는 여전히 보이지 않는 차별을 받고 있기 때문에 질적인 성숙 단계는 아니라고 보인다. 장애인 고용할당제는 현재 지켜지는 정부기관이 거의 없다. 정부의 적극적 노력이 필요한 시점이다.
2. 대표관료제 구현을 위한 쟁점
1) “여성고용할당제”에서 “양성평등채용목표제”로 전환: 2003년
공개채용시험에서 특정한 성(性)이 필히 30%를 차지해야 한다는 조치이다. 2003년 9급 공개경쟁시험에서 남자는 9명이, 여자는 15명이 혜택을 받았다.(2003년 9급 공개경쟁시험에서 여성합격자의 비율은 48.2%인 908명이다)
2) 고위직 채용에서 우선적 조치: 여성과 과학기술자 우대 채용
대표관료제의 적극적 측면에서 수적인 평등을 넘어 실질적인 정책결정의 균형성을 위해서 여성과 과학기술자에 대한 고위직 우선 채용을 검토하고 있다. 특히 과학선진국 건설이라는 국가목표를 위해서 과학기술자(이공계)에 대하S 우선적 채용과 고위직 채용 등이 심도있게 거론되고 있다.
3) 지역인재 할당제: 지역간 인재의 균형을 맞추자는 견해
지방대학 출신자에 대한 고려, 지역의 우수인재 고려, 지역주의 해소를 위해서 지역인재 할당제를 도입해야 한다는 주장이다. 그러나 반대로 중앙공무원을 대폭 줄여 핵심기능만을 담당하게 하고 나머지 공무원들을 지방공무원으로 전환하는 것이 근본적 해결책이라는 주장도 있다.
Ⅴ. 결론: 수(비율) 중심의 대표관료제를 경계하며
관료제의 특권집단화, 보수화, 기득권 옹호적 행태는 전 세계적인 현상이며 행정개혁의 목표가 바로 이러한 관료제의 문제점을 해소하는 과정이라고 할 수 있다. 관료제에 대한 통제수단으로서 외재적 통제는 만성적 정보비대칭성의 문제가 존재하기 때문에 대표관료제는 좋은 대안이 될 수 있을 것이다.
그러나 중요한 것은 소극적 대표성이 아니라 적극적 대표성이라는 점에서 수의 논리(소극적 대표성)에 집착하지 말아야 할 것이다. 지나친 수의 논리는 공정한 경쟁이라는 발전의 원동력을 저하시킬 수 있기 때문이다.
