박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(5)
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박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(5)
  • 박훈
  • 승인 2014.04.18 10:00
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- 정책과정의 참여자 -

 

 

 

 

 

박훈 합격의법학원 행정학 전임
 

Ⅰ. 공식적 참여자

1. 의회

행정국가의 진전에 따라 의회의 정책과정에서의 역할이 약화되고 있으나, 여전히 국민의 대표기관으로서 정책과정에 중요한 역할을 수행한다.

정책의제 설정과 관련하여 전통적인 다원주의에서는 공식적인 참여자들의 역할을 경시했지만, 최근에는 정책의제 설정에서도 공식적 참여자들이 중요한 역할을 한다는 점이 부각되고 있다. 특히, 선거에 의해 당선된 대통령이나 의회지도자가 큰 영향을 미친다. Kingdon은 정책의제를 정부의제와 결정의제(구체적 방안)로 구분하고서 대통령과 의회지도자들은 정부의제의 채택과정에서 결정적 영향을 미친다고 한다. 즉 어떤 쟁점을 의제로 삼을 것인가에 대한 역할이다.

정책결정 과정에서 의회는 입법권의 행사를 통해 정책에 큰 영향을 미친다. 정책과 법률이 동일한 것은 아니지만, 중요한 정책일수록 법률의 형태를 띠고 있는 것이 많기 때문에 의회는 강력한 정책결정권을 행사할 수 있다. 다만, 행정국가화의 진전에 따라 의회의 영향력이 약화되고 있는 것이 일반적이며, 후진국의 경우에는 더욱 그러하다. 특히, 법률에서는 대강만을 정하고 나머지는 하위법령에 위임하는 ‘골격입법’의 성격으로 인해 이러한 경향은 심화되는 추세에 있다.

정책집행은 주로 관료조직의 주관 기능이지만, 의회도 예산의 심의, 국정조사, 의정활동을 통해 참여한다. 의회는 그 존립목적이 정책결정 및 행정부의 견제와 통제에 있기 때문에, 정책집행에 직접적으로 개입하지 않고 간접적으로 정책의 집행에 개입하고 감독하게 된다.

정책평가 단계에서는 예산결산의 심의, 국정감사, 대정부 질의 등의 활동을 통해 정책을 평가한다. 대통령 산하 감사원이 행정부의 정책집행에 대한 평가를 하고, 이를 근거로 집행활동을 통제하는 역할을 한다.

2. 대통령

정책의제 설정단계에서는 의회와 마찬가지로 정부의제 채택과 관련하여 결정적인 영향을 미친다. 특히 한국의 경우 대통령이 관심을 갖는 대부분의 사회문제는 정책문제로 채택된다는 점에서 대통령의 역할은 절대적이다. 따라서 대통령의 정책 성향이나 가치관, 신념 등은 정책의제 설정에 매우 중요한 영향을 미친다.
정책결정 단계에서는 정책이 법률의 형식을 취하고 있는 경우 대통령은 법률안 제출권과 법률안 거부권 등을 통해 영향력을 행사하며, 법률의 형식을 취하지 않는 정책의 경우(예컨대, 대통령령) 직접 결정하는 권한을 가지고 있다. Ripley와 Franklin의 연구에 따르면, 대외정책의 경우에는 대통령이 결정적인 역할을 하나, 배분정책의 경우에는 거의 영향력을 행사하지 못하고, 규제정책의 경우에는 약간의 영향력을 행사하며, 재분배정책의 경우에는 중요한 조정역할을 한다고 한다.

정책집행 단계에서는 대통령은 행정부의 수반으로서 행정기관을 지휘하여 모든 정책의 집행을 감독하는 권한과 책임을 가지고 있다. 이러한 정책의 집행 권한이야말로 대통령의 전속적 권한에 해당되며, 실질적 정책결정을 할 수 있는 기반이 된다. 다만, 선진국의 경우 관료권이 확립되어 있고, 강력한 이익집단을 고객으로 가지고 있기 때문에 대통령의 집행권한은 제약을 받는 경우가 많다.

정책평가 단계에서는 정책의 결정 및 집행과정에서 결정적 역할을 수행하는 대통령은 정책의 평가과정에서는 원칙적으로 소극적 역할을 수행하지만, 평가결과를 활용하고 이를 차후 정책결정에 방영하는 환류과정에서는 결정적인 역할을 담당한다.

3. 행정기관

행정기관 관료의 원래 역할을 국민에게 정치적 책임을 지는 대통령이나 의회에서 결정한 정책을 충실히 집행하는 것이지만, 실제로는 정책결정 과정에도 광범위하게 개입한다. 따라서 관료는 정책결정 과정에서 실질적인 정책대안을 제시하는 경우가 많다. 또한 정책집행 과정에서도 추상적으로 결정된 정책의 내용을 구체적으로 결정하는 경우가 많은데, 이것이 ‘행정적 결정’이다. 이와 같이 관료제의 정책과정에서의 역할이 증대된 이유는 행정국가화의 진전에 따라 정부가 해결해야 할 정책문제의 전문성·기술성이 증대하여 정보와 전문성 면에서 우위를 가지고 있는 관료들의 지식을 필요했기 때문이다.

정책의제 설정단계에서 행정기관의 관료는 실현가능한 정책대안을 검토하는 데 중요한 영향력을 행사한다. 즉 Kingdon이 말한 결정의제의 채택과 관련하여 큰 영향력을 행사한다. 행정기관의 본래 기능은 대통령이나 의회가 결정한 정책을 효율적으로 집행하는 것이나, 우리나라처럼 의회의 권한이 미약하고, 정치체제에 대한 정당이나 이익집단과 같은 비공식적 참여자들의 투입기능이 활성화되어 있지 못한 국가에서는 행정기관 관료들이 정책의제 설정에 미치는 영향은 매우 크다.

정책결정 단계에서 행정기관의 관료는 정책결정의 주요 단계인 정책대안의 탐색과 분석에서 중요한 역할을 담당한다. 그 이유는 첫째, 가장 많이 지적되고 있는 것은 관료들이 정치인들보다 전문성을 많이 가지고 있다는 것이다. 직업공무원제가 확고하게 제도화되어 있는 현대국가에서 관료들은 오랜 기간 동안 비슷한 업무를 처리할 수 있지만, 정치인들은 임기가 단기적으로 한정되어 있을 뿐만 아니라 다음 선거에서 반드시 당선된다는 보장도 없기 때문에 전문성을 쌓을 기회가 상대적으로 적다. 자유방임주의 사상이 지배하고 있었던 19세기 국가와 달리, 현대국가는 정부가 처리해야 할 업무의 양과 그 내영이 복잡해지고 있기 때문에 전문성이 부족한 정치인들 사이에 존재하는 ‘비대칭적 정보’ 문제도 간과할 수 없다. 대리인이론에 의하면 본인-대리인 관계에서 나타날 수 있는 역선택과 도덕적 해이와 같은 대리손실은 많은 부분 정보의 비대칭성 문제 때문에 생긴다. 특히 비밀주의(밀실행정)의 제도적 관행이 관료조직에 배태되어 있는 한국의 경우, 관료제의 정보독점현상이 정치권과 시민사회의 효과적인 비판과 감시를 사전에 차단할 수 있기 때문에 대리손실의 문제가 심화될 수 있다. 셋째, 관료조직이 외부의 정치세력과 정치적 연합을 형성하는 경우를 들 수 있다. 이러한 정치적 연합의 대표적인 예로 철의 삼각(iron triangle)을 들 수 있는데, 관료조직이 외부 정치세력과 정치적 연합을 형성할 경우 관료제를 통제하는 것은 여러 거부점(veto point)을 힘들게 통과해야 하는 진흙탕 통과(muddling through)에 비유될 수 있을 정도로 힘든 과정이 될 수 있다.

한편, Ripley와 Franklin의 연구에 따르면, 행정기관의 정책결정 과정에서의 역할도 정책유형에 따라 상이하다. 첫째, 배분정책의 경우 관료조직, 의회의 상임위원회, 이익집단으로 구성된 철의 삼각이 주도적으로 활동하기 때문에 행정기관의 관료들이 큰 영향력을 행사한다. 둘째, 규제정책의 경우 의회의 본회의와 이익집단이 큰 영향력을 행사하고, 행정기관의 관료들은 약간의 영향력을 행사한다. 셋째, 재분배정책의 경우 기업체와 노조의 정상연합체(peak association), 대통령과 의회의 지도자가 중요한 역할을 하고, 관료의 역할은 소극적이다.

정책집행 단계에서 정책결정자가 전문성 부족이나 정치적인 이유로 정책의 내용을 명확하게 규정하지 않는 경우(골격입법), 정책집행 과정에서 정책의 구체적인 내용이 결정된다(행정적 결정). 따라서 정책집행 과정에서 행정기관의 관료들은 광범위한 재량권을 행사하여 정책의 구체적 내용을 결정하거나 상호 대립되는 이해관계를 조정한다. 특히, 다음과 같은 세 가지 사항이 이에 해당된다. 첫째, 정책집행 과정에 필요한 정책지침을 만든다. 둘째, 정책집행에 필요한 인적·물적 자원을 동원하고 배분한다. 셋째, 정책의 내용을 정책대상 집단에 전달하는 역할을 수행한다.

정책평가 단계에서 행정기관은 대통령이나 의회의 지사에 의해 또는 제도화된 기능이나 자발성에 의거하여 정책평가를 하는 경우가 많다. 행정기관 내부에는 전문적인 평가담당기관이 있는데, 우리나라의 경우 감사원 및 국무조정실, 그리고 각 부처의 기획관리실이 그 예이다.

4. 사법부

사법부는 2004년 국회의 노무현 대통령 탄핵에 대한 기각결정, 정부의 신행정수도 이전에 대한 위헌결정 등과 같은 입법부와 행정부의 행위에 대한 위헌 여부를 결정하는 등 중요한 정책결정자로서 기능을 수행한다.

정책의제 설정단계에서는 사법부의 결정은 새로운 대책 마련의 계기가 되는 등 정책의제 설정에 간접적으로 영향을 미친다. 새만금판결이라든지 정보공개에 대한 판결 등 사법부의 결정은 직간접적으로 정책형성에 많은 영향을 미친다.

정책결정 단계에서 사법부의 판단 자체가 새로운 정책결정에 해당되는 경우도 많이 있다. 또한 위헌 여부만 결정하고 구체적 내용의 확정은 위임할 경우에도, 정책내용의 범위를 어느 정도 규정한다는 측면에서 정책결정에 많은 영향력을 행사하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 위헌법률심사나 위헌위법명령규칙심사가 가능한 경우가 구체적인 사건에서 재판의 전제가 된 경우에 한정하고 있기 때문에(구체적 규범통제), 사법부의 정책결정에서의 역할에는 한계가 있다.

정책집행 단계에서는 위헌위법명령규칙심사권이나 행정소송권을 보유하여 정책집행의 지속·중단·수정 여부를 판단하여 정책집행에 개입한다.

정책평가 단계에서는 사전적으로 행정부의 정책내용을 평가하지 못하지만, 사후적으로 쟁송절차에 따라 정책결정 및 정책집행의 결과를 재판을 통해 법적인 판단을 함으로써 정책평가에 영향을 미친다.

Ⅱ. 비공식적 참여자

1. 정당

정책의제 설정과 관련하여 정당은 ‘이익결집’의 기능을 수행한다. 여기서 이익결집이란 사회의 정책요구를 정책대안으로 전환시키는 것이다. 선거 시에 제시되는 공약사항이나 정강정책들이 이익결집 기능의 대표적인 예이다. 선거 시에 공약한 정책들은 선거에서 승리하여 집권당이 될 경우 정책의제로 설정되고, 정책으로 형성될 가능성이 높다.

정책결정 단계에서 정당은 선거 시에 공약 또는 정강정책 등의 형식으로 정책의제나 정책대안을 제시하고, 그 정당이 집권당이 되는 경우에 그대로 정책이 되거나, 구체화되고 수정·보완되어 정책으로 결정된다.

정책집행 단계에서 집권여당의 경우에는 자신들이 원하는 방향으로 집행이 이루어지도록 영향력을 행사하는 반면, 야당의 경우에는 정부의 정책집행에 대한 비판과 감사활동을 통해서 정책집행에 영향을 미친다.
정책평가 단계에서 정당은 비교적 미약한 역할을 수행한다. 우리나라의 경우 주로 야당이 이러한 역할을 수행하는데, 야당은 정책집행 과정 중에 발생한 부정비리에 대한 비판이나 국정조사 또는 국정감사 등을 통해 정책평가에 영향을 미친다.

그러나 정책기구로서 정당은 다음과 같은 한계가 있다. ① 사람들이 정책 본위 선거보다 정당이나 인물 본위 선거를 하는 경우이다. 특히, 한국의 지역주의 투표성향은 이러한 문제를 심화시킨다. ② 사람들의 다양한 선호에도 불구하고 유권자들은 오직 한 표만을 행사한다. 예컨대, 경제정책의 경우 A당을 지지하지만, 사회복지정책의 경우에는 B당을 지지하는 경우 딜레마에 빠진다. ③ 정당들 간의 정책차이가 크지 않은 경우이다. ‘중위투표자 정리’가 함의하는 바와 같이 정당들이 중위투표자의 선호에 맞춰 정강정책을 채택한 결과 정당들 간의 정책차이는 크지 않은 경우가 많다. ④ 가장 본질적인 문제로서 정당이 집권한 후 자신들이 공약한 사항을 지키지 않거나 지킬 수 없는 경우이다.

2. 이익집단

이익집단은 공통의 이익을 증진하기 위해 정치과정에 영향력을 행사하는 정치적 결사체이다. 이러한 정의에 의하면, 공통의 이해관계가 결부되어 있으면 집단을 형성한다는 논리가 성립할 수 있다. 이것이 바로 초기 이익집단론자(Bentley와 Truman 등)들이 주장한 것으로, 이들은 ‘이익 있으면 집단 있다’는 명제를 받아들인다. 그러나 이러한 주장은 올슨(Mancur Olson)에 의해 비판을 받았다. 올슨은 공통의 이해관계가 결부되어 있더라도 다수인들에게 따라다니는 ‘무임승차자의 문제’를 해결하지 못한다면 집단은 구성되지 않을 것이라고 주장하였다. 그는 집합적 행위가 이루어지기 위한 필요조건으로, 첫째, 특권집단이나 중간집단과 같이 규모가 작아 조직비용을 부담할 용의가 있는 경우이거나, 둘째, 조직구성원들에게 선별적 유인이 제공되는 경우를 제시한다. 이익집단에 대한 연구경향은 크게 세 가지로 나눌 수 있다. ① 국가와 이익집단의 관계에 대한 논의이다. ② 규범적인 차원에서 이익집단의 활동에 대한 평가이다. ③ 이익집단의 정치적 영향력을 좌우하는 요인을 규명하는 것이다.

사회가 다원화됨에 따라 이익집단의 정책과정에서의 역할은 클 수밖에 없는데, 먼저 정책의제 설정과정에서는 특정 사회문제를 해결해 줄 것을 요구하는 이익표출의 역할을 수행한다. 이때 이익집단은 자신의 문제가 정책문제로 채택되도록 ‘이슈 확산’ 전략을 택하는데, 시위, 서명운동, 집회 등의 가시적인 방법을 사용하거나, 정책결정자들에게 접근하여 사회문제의 심각성을 적극적으로 알리고 전문가를 동원하여 실현가능한 정책대안을 제시하기도 한다. 이와는 반대로 어떤 특정문제가 정책의제화 됨을 방해하는 역할도 한다. 결국 이익집단에 의한 정책의제화는 주도집단이 반대집단의 정치적 저항을 물리치고 정책결정자를 움직일 수 있는가에 달려있는데, 이는 집단 구성원의 수, 집단의 응집성, 집단의 경제력, 집단의 사회적 명성과 같은 이익집단의 내적 정치적 자원과 정책결정자와의 친분과 같은 외적 자원에 의존한다.

정책결정 과정에서는 문제 상황 및 문제의 원인과 결과에 대한 자료와 정보를 수집·제공하거나, 정책결정자가 자신들에게 유리한 정책이 결정되도록 정치적 압력을 가하기도 한다. 이익집단의 정책결정 과정에서의 역할은 정책유형별로 차이가 있는데, Ripley와 Franklin에 의하면 배분정책의 경우에 이익집단, 정부의 관료조직, 의회의 상임위원회의 철의 삼각이 주도적인 역할을 한다고 파악하여 가장 강력한 영향력을 행사하는데 반해, 정상연합체(peak association)가 주도적인 역할을 수행하는 재분배정책의 경우에는 영향력이 약하다고 파악하고 있다.

정책집행 과정에서는 정책대상 집단으로서 규제정책과 같이 희생을 부담해야 되는 경우에는 규제기관을 포획하려고 하거나, 결정에서부터 집행에 이르는 과정의 많은 의사결정점에서 거부권을 행사하여 정책을 무력화시키려고 하는 반면에, 배분정책과 같이 재화나 서비스를 제공받는 경우에는 정책집행의 성공을 위해서 태만하기 쉬운 관료를 독려·자극하는 역할을 수행하기도 한다.

정책평가 과정에서는 자신들에게 유리한 정책효과와 정책비용에 관한 정보를 제공하고, 여론을 환기시킴으로써 정책평가에 영향을 미치려고 한다.

3. NGO

정책의제설정단계에서 NGO는 사회문제나 부조리에 대해 여론을 환기시킴으로써 정책의제 설정에 영향력을 행사한다. 이때 NGO는 단순히 사회문제를 고발할 뿐만 아니라 문제해결을 위한 실현가능한 정책대안을 제시하기도 하는데, 이러한 맥락에서 NGO는 문제제기자인 동시에 정보생산자로서의 역할을 수행한다.
정책결정 과정에서는 정책문제 해결을 위한 정책대안의 개발 및 정책분석을 위한 정보를 수집·제공한다. 또한 정책결정자에게 자신들이 추구하는 가치나 정책을 결정하도록 정치적 압력을 행사할 수 있다. 그리고 정부를 대신하여 이해조정자 및 갈등중재자로서의 역할을 수행하고, 또한 비영리영역의 방어기제로서의 전략적 역할을 수행한다.

정책집행의 과정에서 행정부를 감시하고 비판하는 기능을 수행하며, 정부와의 비판적 긴장관계 또는 협조관계 속에서 정부정책 집행의 비판자 혹은 협조자로 참여한다.

정책평가와 관련하여 정부의 요청에 의해 각종 공식적 평가위원회에 참여하고, 각종 세미나·포럼·기자회견 등을 통해 비공식적 정부정책 평가활동에도 참여한다. 또한 새로운 정책을 위한 시민교육 및 홍보역할을 한다.

4. 언론매체

대중매체는 정책과정에서 중요한 투입기능과 산출기능을 수행한다. 보도기능을 통해 개별시민이나 이익집단, 또는 지역의 문제를 정책결정자에게 전달하여 정책의제화시키는 역할을 수행한다. 또한 일반국민이나 정책결정자가 미처 생각지 못했거나 인식하지 못한 중요한 문제를 발굴하여 이에 대한 관심을 일깨우는 촉구기능을 수행하며, 이로 인해 여론조성이 이루어져 정책형성과정에 영향력을 행사하는 경우도 많다. 정책산출과정에서는 정부가 결정한 정책의 내용이나 방향 등을 대중에게 전달하고 이해시키며, 정책평가과정에서는 정책결정자에 대한 감시와 비판, 그리고 정책집행의 내용을 추적함으로써 정책평가자로서의 기능을 수행한다. 현대사회의 언론기관의 막강한 영향력을 제4부로 칭하기도 한다.

5. 전문가 및 학자

정책결정 과정에서 전문가들은 문제해결을 위한 정책대안을 제시하고, 이들을 비교·평가하는 등 중요한 지적·분석적 작업을 수행하는 싱크탱크로서의 역할을 한다. 특히 여러 전문가들로 구성된 정책공동체(policy community)가 정책결정 과정, 보다 구체적으로는 정책분석과정에서 중요한 역할을 수행하는 경우가 많다.

6. 일반시민과 여론

<테마행정학> 발췌

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