박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(4)
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박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(4)
  • 박훈
  • 승인 2014.04.11 10:23
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- 정부 규제 -

 

 

 

 

 

박훈 합격의법학원 행정학 전임

지난 주 3월 20일 청와대 영빈관에서 ‘제1차 규제개혁장관회의 및 민관합동 규제개혁 점검회의’가 열렸습니다. 정부혁신 3개년 개획의 성공열쇠를 규제개혁에 두고 조속한 시일 내에 비정상적인 ‘암’덩어리 규제(복합규제)를 정상화시켜 신성장 동력 및 새로운 일자리 창출로 나아가자는 현 정부의 핵심 비전이자 새로운 발전행정국가 모델을 향한 의지를 엿볼 수 있었습니다. 네거티브 시스템(원칙 허용, 예외 금지)으로의 규제프레임의 전환을 비롯하여 규제비용총량제(cost in, cost out), 그림자 규제 정비, 적극행정면책제, 부작위 감사 등의 조치가 있을 예정이며, 특히 규제정보의 창으로서 규제정보포털(www.rrc.go.kr)의 내실 있는 운영을 기대할 수 있었습니다. 물론 입법권의 침해, 무분별한 규제완화 가능성에 대한 우려의 목소리도 있지만, 과거 정부들의 규제개혁 실패를 교훈 삼아 창조경제를 가능케 할 공정한 게임의 룰을 마련하는 전기가 되었으면 하는 바람입니다.
 
이하 정부규제에 관련된 논의는 <테마행정학> 책을 참고하였습니다.

Ⅰ. 정부 규제의 의의

① 규제(regulation)란 정부가 공권력을 이용하여 개인이나 기업의 활동을 정부가 원하는 바람직한 상태로 유도하기 위한 정책수단으로서 피규제자 입장에선 규제로 인해 특정 이익추구를 제약받기에 숨겨진 조세(hidden tax)라고도 한다.

② 공공성 확보 수단이라는 대의에도 불구하고, 영향력을 통해 민간부문에 대한 정부의 기회주의적 개입 고리를 존치시키는 수단(확장된 팔, extended arms)이라는 지적으로 규제에 대한 지속적인 정비를 행하고 있다.

Ⅱ. 정부 규제에 관한 이론적 시각

1. 정부 규제의 공익 이론과 사익 이론

(1) 공익 이론: 고전적 규제이론
정부규제의 정치적 원인을 광범위한 사회운동 또는 극적인 위기의 발생에 따라 기업이 일정한 책임을 다할 수 있도록 하기 위한 규제입법과 정책이 마련된다고 본다.

(2) 사익 이론: 공공선택론적 규제이론
특정산업이 자기의 이익을 보호하기 위해 또는 경쟁자에게 부담을 주기 위해 정치적 영향력을 사용한 결과 규제가 생겨나게 된다는 이론들이다.

2. 규제의 비용과 편익: 윌슨의 규제정치이론

윌슨(James Wilson)은 전통적으로 인정되어 온 규제의 공익이론이나 사익이론 그 어떤 것도 정부규제의 정치적 원인을 만족스럽게 설명해 주지는 못한다고 비판한다.

 

 

감지된 편익

넓게 분산

좁게 집중

감지된

비용

넓게

분산

대중적 정치

(majoritarian politics)

고객 정치

(client politics)

좁게

집중

기업가적 정치

(entrepreneurial politics)

이익집단 정치

(interest group politics)

편익 혹은 비용이 넓게 분산된 경우란 불특정 다수에 영향을 미치는 것으로(1/n이 작음) ‘집단행동 딜레마’를 야기한다. 여기서 집단행동 딜레마(collective action dilemma)란 수많은 기업 또는 수많은 사람으로 구성되는 집단 혹은 잠재적 집단이 공통의 이해관계가 걸려있는 문제를 스스로의 노력으로 해결하지 못하는 상황을 일컫는다.

① 대중적 정치는 해당 정부규제에 대한 감지된 비용과 편익이 모두 이질적인 불특정 다수에게 미치는 경우를 말한다. 독과점 및 공정거래 규제, 언론의 윤리규제, 사회적 차별규제 등이 여기에 포함된다. 이 경우 규제의 필요성은 사익을 주장하는 이익집단보다는 공익집단에 의해 먼저 제기된다. 그리고 최종적인 규제 여부에 대한 결정은 규제기관의 책임자 또는 최고국정책임자에 의해 이뤄진다.

② 고객정치란 정부규제로 발생하게 될 비용은 상대적으로 작고 이질적인 불특정 다수인에게 부담 되나, 그것의 편익은 대단히 크며 동질적인 소수에 귀속되는 경우를 말한다. 농산물 최저가격제, 수입규제, 택시사업인가 등이 여기에 포함된다. 규제를 통한 수혜자는 잘 조직화되어 있어서 규제기관에 결정과 집행에 강력한 영향력을 행사한다. 특히 정부규제과정에서 조용한 막후교섭과 로비 등이 나타나는 것이 특징이다.
③ 기업가적 정치는 규제의 비용은 소수의 동질적인 집단에 집중되어 있으나, 편익은 대다수에 넓게 확산되어 있는 경우이다. 환경오염규제, 자동차안전규제, 산업안전규제 등 주로 사회적 규제가 여기에 포함된다. 이익을 보게 될 기업가를 대표하는 기업가적 정치인과 비용을 부담하게 될 일반 대중을 대표하는 공익집단의 역할이 중요하며, 사회적 분위기와 정치적 계기의 형성이 중요한 영향을 미치는 경우가 많다. 이 상황에서 규제기관은 피규제기업과 적대적인 관계에 놓이는 것이 보통이나 실제로는 포획될 가능성도 있다.
④ 이익집단정치는 정부규제로부터 예상되는 비용과 편익이 모두 소수의 동질적인 집단에 국한되는 경우이다. 노사관계 규제, 벤처기업지원제도, 의약분업논쟁 등이 포함된다고 할 수 있다. 이 경우 이익집단 사이의 첨예한 갈등으로 치닫게 될 가능성이 높으며, 규제기관인 정부는 중립자 또는 조정자 역할을 수행하게 된다.

Ⅲ. 정부 규제의 유형

보통 경제적 규제와 사회적 규제로 나누는데 이러한 구분은 상당히 자의적이며, 양자의 구분이 엄밀한 것도 아니다. 더구나 공공선택학파, 특히 버지니아 학파에서는 이러한 구분에 의거하여 사회적 규제를 정당화함을 인정하지 않는다.

 

경제적 규제

사회적 규제

연혁

비교적 역사가 긴 전통적인 규제

비교적 최근에 중요시되고 있는 규제

정치경제적 상황

특정산업을 대상. 규제기관이 피규제 산업에 포획될 가능성 높음

전체산업을 대상. 규제기관이 피규제 산업에 포획될 가능성 낮음

경제에 미치는 파급효과

특정산업을 대상으로 하기 때문에 파급효과가 작음

전 산업을 대상으로 하기 때문에 파급효과가 큼

시장경쟁과의 관계

시장경쟁 제한

경쟁과 직접적 관계가 없음

이론적 배경

시장경쟁의 효과성・공평성에 대한 불신

시장실패

정치적 현시성

낮음

높음

규제기관의 형태

독립규제위원회형

행정부처형

규제대상

기업의 본원적 경제활동

사적 부문에서 부수적으로 발생하는 사회문제

Ⅳ. 규제개혁의 기본 방향

1. 규제의 대표성 확립

민주국가에서 규제를 포함한 모든 정책은 규범론적・당위론적 차원에서는 대표성을 가져야 한다. 즉 정책은 대다수 국민들에게 혜택이 돌아가도록 결정되고 집행되어야 한다. 결국 규제의 대표성은 정부 규제의 편익과 비용을 분석하여, 대다수 국민에게 비용부담을 전가하고 소수에게 이익을 제공하는 규제는 완화 내지 철폐하는 개혁을 통해 실현될 수 있다.

그러나 현실적으로는 대표성 측면에서 문제가 많은 규제의 경우 편익을 누리는 집단은 조직력과 자금력을 갖춘 잘 조직된 이익집단인 반면, 비용을 부담하는 사람들은 집합적 행위의 딜레마에 빠져 조직적인 활동을 못하는 경우가 많다. 게다가 이기적 이득을 추구하는 집단도 표면상으로는 공익을 명분으로 내세운다.
이러한 규제개혁의 어려움을 극복하기 위해서는 공익을 우선시하는 정치인, 언론, NGO 등 ‘기업가적 정치인들'(entrepreneurial politicians)의 창도적인 노력이 필요하다. 이들의 적극적인 활동은 규제개혁에 반대하는 집단의 논리를 꺾을 수 있으며, 일반국민들의 여론을 조성하여 정부가 규제개혁에 나서지 않을 수 없도록 만들 것이다.

2. 사회적 규제의 적정 관리

사회적 규제를 강화해야 할 당위적 필요성은 사회적 규제가 보호하는 이익이 민주국가 실현의 최고가치인 인간의 존엄성을 구현하는데 필요한 전제조건인 인간의 생명・신체라고 하는 점이다. 사회적 규제의 적절한 제도화가 이루어지지 않고서는 진정한 의미의 민주주의의 실현은 요원할 수밖에 없다. 성장제일주의 시절에는 환경, 소비자, 보건, 차별금지 등 사회적 규제에 대한 논의는 ‘무의사결정'(non-decision making)되었으나, 민주화가 진전된 이후에는 사회적 규제가 강화되어 가고 있는데 예컨대, 환경, 소비자, 보건, 차별 금지 등의 영역에서이다.

그러나 사회적 규제는 선이며 경제적 규제는 악이란 논리도 문제가 있다. 경제적 규제라고 하는 것도 외견상으로는 공익을 표방하고 부과되었다는 점을 주목해야 한다. 공공선택론자, 오스트리아학파는 경제적 규제-사회적 규제의 구분론 자체를 인정하지 않는다. 양자 간에는 엄밀한 구분이 어려운 경우가 많으며, 사회적 규제가 실제 경제적 규제로 작용하는 정책들이 빈번하다. 즉 일정한 환경・안전 요건을 갖춘 업체에만 사업인허가를 부여하거나, 외국자동차의 통관 시에 복잡한 환경안전요건을 부과하는 경우가 그것이다.

그리고 어떤 유형의 규제이든 필요한 최소한으로, 헌법상의 재산권을 보장을 명확히 하는 것에 그쳐야 한다. 경제적 규제가 철폐되는 반면에 사회적 규제가 더 늘어난다면 정부 규제개혁도 무의미해진다.

3. 규제 결정과정의 민주화

과거 한국의 규제정책은 폐쇄적으로 결정된 결과 소수의 목소리 큰 정치행위자들이 정책과정을 주도하였지만, 정치사회의 민주화가 진전됨에 따라 이러한 결정은 근본적인 재검토를 요구받고 있다. 정부는 규제의 필요성과 효과 및 비용에 대한 면밀한 사전조사를 제시해야 하며, 규제의 결정과정에 이해관계자들의 참여가 필요하다.

그러나 너무 많은 사람들이 정책과정에 참여할 경우 결정비용이 증가할 수 있을 뿐만 아니라 거부점(veto point)이 증가하여 개혁이 지지부진할 수 있고(집합적 행동의 복잡성), 지대추구 비용을 높일 수 있다. 따라서 규제정책 결정에 필요한 의사결정비용과 집행비용을 합친 총비용이 최소가 될 수 있도록 적정 참여자 수를 결정해야 할 것이다.

4. 규제량 및 규제 수준의 합리화

주먹구구식 정책결정은 부작용을 초래하고 이를 개선하기 위해 또 다른 규제를 하는 악순환이 반복되어 정부팽창 및 정부실패를 초래하여 정부신뢰를 저하시키는 문제를 야기하였다. 규제의 누증적 증가에 대해서 규제총량제와 같은 합리적 제한을 둬야 한다. 그리고 규제의 질적인 면에서 규제의 강도에 대한 지속적인 검토를 해야 한다.

5. 행정 문화적 측면에서의 개혁

민간이 해결할 수 없는 문제에만 개입해야 하지만, 국민의 국가에 대한 의존도가 높음은 물론 정부 역시 시장과 시민사회에 대한 불신과 정부역할에 대한 과신으로 인해 지나치게 시장에 개입하고 있다. 국민 및 정부 관료들의 의식개혁은 제도 개혁에 비해 장시간이 소요되지만 이러한 문화적 측면의 개선도 병행되어야 한다.

6. 규제 방식의 전환

규제에 보충성 원칙을 접목하여, 원칙허용・예외금지라는 ‘negative system’으로 전환할 필요가 있다.

7. 규제에 대한 거시적 설계 필요

규제개혁위원회의 권한 강화를 비롯하여, 업무와 규제를 창설하는 다른 부처들 간의 업무비중, 규제수준, 규제량, 규제방향 등에 대한 전체적 설계가 필요하다.
 

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