지난 시간까지 정책학의 정체성에 대해 논의했다면, 이번 시간부터는 정책 자체에 대한 논의입니다. 오늘 시간은 가장 기초적인 부분으로서 정책과 그 유사개념을 구분하고, 정책의 구성요소 중 목표-수단은 특히 중요한데 향후 정책결정에서 더 심도 있게 다루게 됩니다. 그리고 정책의 기능별 분류는 구체적인 사안에서 다소간 겹치기도 하지만 정부역할을 개괄적으로 이해하는데 도움을 줍니다.
Ⅰ. 정책의 개념
① 정책이란 공공문제를 해결하거나 목표 달성을 위해 정부에 의해 결정된 행동방침이다. Dror의 정의에 의하면, ‘바람직한 사회 상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 기관이 공식적으로 결정한 기본방침’이다.
② 시책, 대책, 사업은 정책과 거의 유사하지만 주로 하위의 정책을 의미할 때가 많다. 또한 제도와 정책의 관계는, 정책을 공식적 제도의 구현으로 볼 수도 있고, 아예 양자를 구분하지 않거나 정책에 비해 제도는 안정적이라고 보는 견해 등이 있다.
③ 기획과 정책은 상호 연결되어 있다. 일반적으로 기획론자들은 기획의 결과물이 정책이라고 보며, 정책론자들은 정책을 실천에 옮기기 위해 어떤 행동노선을 설계하는 것을 기획으로 이해한다. Dror는 기획이란 보다 나은 수단으로 목표를 달성하기 위하여 장래의 행동에 관한 일단의 결정을 준비하는 과정으로 본다. 그리고 계획(plan)은 기획(planning)을 통해 산출되는 결과인데, 국가의 중장기 발전계획은 수많은 정책들을 담고 있으므로 정책이 반드시 계획보다 광범위한 상위 개념이라고 할 수 없다.
④ 정책기획은 정책의 개념과 기획의 개념을 포괄하는 의미로 사용되는데, 밀렛(John Millett)은 정책기획과 운영기획으로 구분한다. ㉠ 정책기획(policy planning)은 행정조직의 상위계층, 즉 중앙정부의 고위층에서 광범위한 목표 설정을 내용으로 하여 이뤄지는 정책적 차원의 기획이다. ㉡ 운영기획(operative planning)은 정책기획이 설정한 목표를 실천에 옮기기 위한 관리 차원의 기획으로서 조직의 중간계층 이하에서 이뤄지게 된다. 하지만 행정실무에서는 정책기획이라는 용어는 중앙과 지방정부에서, 그리고 고위층뿐만 아니라 중간관리층에서도 광범위하게 사용되고 있다.
Ⅱ. 정책의 구성요소
① 정책목표란 ‘정책을 통해 이룩하고자 하는 바람직한 상태’이다. 그리고 정책목표는 단일한 것이 아니라 복수의 내용들을 포함함이 보통이다. 이 때문에 복수의 정책목표들 간 상하관계(목표-수단 계층제, ends-means hierarchy), 보완관계 등이 다양하게 형성된다.
② 정책수단은 ‘정책목표를 달성하기 위한 방법과 도구’를 의미한다. 이에 비해 정책대안은 ‘정책목표-정책수단의 조합’을 의미한다. 흔히 정책수단은 정책이라는 단어 자체와도 혼용되는데, 이는 정책수단이 국민들에게 혜택을 주거나 피해를 주는 직접적인 원인이 되기 때문이다. 이처럼 정책수단은 국민들에게 직접적인 영향을 미치기 때문에 이를 둘러싼 이해관계자의 갈등이 치열하다. 또한 정책갈등은 사실상 정책수단에 관해 일어나기 쉽다. 그리고 정책수단의 결정 또는 선택은 정책결정에서 가장 중시되며, 효과성･능률성･평등성 등을 만족시켜야 한다.
정책수단
내용
실질적
정책수단
① 도구적(instrumental) 정책수단
② 정책목표를 내용면에서 실현시키기 위한 것
③ 목표-수단의 계층제에서 상위목표에 대해서는 정책수단으로서, 하위목표에 대해서 정책목표로서 기능함
④ 구체적인 정책의 실질적 내용에 의해서 결정되므로 정책의 종류에 따라 달라짐
실행적
정책수단
① 보조적(auxiliary) 정책수단
② 실질적 정책수단을 실현시키기 위한 것
③ 설득, 유인, 강압 등 순응기제(compliance mechanism)와 집행기구, 집행요인, 자금, 공권력 등이 포함됨
④ 거의 모든 정책에 공통적으로 필요한 것이므로 정책의 종류에 따라 달라지지 않음
③ 정책대상 집단은 ‘정책의 적용을 받는 그룹이나 개인들’로서 정책결정 과정을 통해 만들어지는 집단이다. 여기에는 수혜집단과 비용부담집단으로 구분된다.
④ 기타 요소로 권위 있는 정부기관, 기본방침, 정책의지를 들기도 한다.
Ⅲ. 정책의 유형
1. 정책 유형 연구의 필요성
(1) 과학적인 이유
정책학이나 정책연구의 폭을 넓혀 주고 유의성과 타당성을 제고하는 데 이바지 할 수 있다는 것이다.
➀ 정책과정의 이해 증진
많은 정책과정에 관한 연구가 정책의 내용을 종속변수로 취급해왔다. 환언하면 많은 정책과정 연구자들이 정책산출의 차이를 압력단체 및 정부기관 간의 권력의 배분 관계나 정책과정 참여자들의 전술 등과 같은 독립변수를 가지고 설명하려고 했던 것이다.
그러나 로위(Theodore Lowi) 등은 정책의 내용 또는 유형을 독립변수로 다루어야 한다고 주장한다. 정책의 유형이 달라짐에 따라 정책과정도 달라진다는 것이다. 따라서 정책의 유형을 알면 그러한 정책이 어떠한 과정을 거쳐서 결정될 것이라는 사실을 대체로 예측할 수 있다고 주장하는 것이다. 또한 리플리와 프랭클린(Ripley & Franklin)은 정책 유형이 달라짐에 따라 정책의 형성 과정뿐만 아니라 정책집행 과정도 달라진다고 주장했다.
➁ 정책성과의 이해 증진
정책의 내용 또는 유형을 독립변수로 사용하여 정책의 성과, 즉 정책이 가져오는 긍정적 효과와 부정적 효과를 연구해야 한다고 주장하는 사람들이 있다.
그런데 정책영향(policy impacts)이나 정책성과(policy outcomes)는 정책산출(policy outputs)과 구별되어야 한다. 정책산출이란 통과시킨 법안의 수, 특정 목적을 위해 지출한 예산액과 같은 유형적 또는 상징적인 산물을 말하며, 정책성과 또는 정책영향이란 그러한 산출이 설정된 목표를 구현한 실적을 말한다. 우리는 정책과정이 정책산출과 어떠한 관련이 있으며, 정책산출이 정책성과와 어떠한 관련이 있는가를 좀더 깊이 연구할 필요가 있다는 것이다.
(2) 전문직업적인 이유
➀ 현재 및 과거 정책의 평가
정책의 긍정적인 효과와 부정적인 효과를 파악하는 것이 어려운 것이 사실이나 일단 효과를 파악한 다음에는 특정한 정책의 긍정적인 효과가 거기에 부수되는 정치적 희생을 지불할 가치가 있었던 것이냐를 판단하는 문제가 제기된다.
미국 서남부 주민들에 대한 상수도 공급의 증대와 전력공급의 증대를 위해 Grand Canyon의 자연미를 손상해도 좋으냐는 문제나 일부 성인들의 수명 연장을 위한 인공신장의 공급 증대 때문에 유아사망률의 저하를 위한 보건사업을 희생시켜도 좋으냐의 문제 등이 대표적인 예라고 하겠다.
여기에서의 최대의 난점은 가치 판단의 문제라고 하겠으나, 정책 내용의 연구가 이러한 정책의 평가에 이바지할 수 있다는 것이다.
➁ 정책결정자에 대한 조언
정책연구자들이 정책결정자들의 자문에 응하고 조언을 하기 위해서는 정책 내용을 연구할 필요가 있다.
Dror가 지적한 바와 같이 정책학은 더 나은 정책 결정을 위해 그 방법･지식･체제를 다루는 학문으로서 좀더 효과적이며 능률적인 정책을 통해 설정된 목표를 달성하려는 데 정책학의 주안점이 있으므로 정책결정자들의 자문에 응하는 것이 정책연구자들의 중요한 기능의 하나라 할 수 있다.
(3) 정치적 이유
학문적인 이유를 떠나서 정부가 올바른 목표를 달성하기 위한 올바른 정책을 채택하도록 하기 위해 정책학도들이 정책의 내용이나 유형을 연구해 그 결과를 적극적으로 발표해야 한다는 것이다.
2. 기능별 분류
가장 전통적인 정책의 분류 방법으로서 정부부처나 국회의 상임위원회도 대체로 기능별로 조직되어 있을 뿐만 아니라 정책과 관련해서 정부가 수립하는 각종의 자료도 기능별로 분류, 정리되어 있으므로 정책의 기능별 분류가 편리한 경우가 많다.
그러나 기능별 분류의 문제점은 어떤 종류의 정부 기능, 예를 들면 특허나 센서스 등과 같은 것은 어떠한 기능에 포함시킬 것이냐 하는 문제가 있을 뿐만 아니라 많은 정부의 사업이 다목적적인 까닭에 정책의 기능별 분류로서는 처리하기 어려운 문제가 많다.
(1) 분배정책
본래 미국의 19세기 토지정책과 관련된 것인데, 오늘날의 국유토지정책, 자원정책, 하천･항만사업, 군수품의 구매, 연구개발사업, 노동조합･기업･농민 등의 수혜집단을 위한 서비스 등과 관련된 정책이라고 하겠다.
(2) 재분배정책
협의로 해석한다면 재정수지를 통한 소득 이전과 관련이 있는 정책이다. 고소득층에 대한 누진적인 부담을 포함한 조세구조에 재원을 구하여 그 일부를 저소득층에 유리한 각종의 사회적 급부를 하는 것이 가장 직접적인 소득 분배의 방법이다.
그런데 좀 더 광의로 본다면 과세정책이나 사회보장 지출뿐만 아니라 널리 소득 분배의 실질적 변경을 목적으로 하여 실시되는 모든 정책이라고 할 수 있다.
(3) 규제정책
규제정책은 사인의 활동 및 사유재산에 대해서 정부가 통제를 가하는 것과 관련된 정책이다. 그런데 이것을 경쟁적 규제정책과 보호적 규제정책으로 나누기도 한다. 첫째, 경쟁적 규제정책은 정책의 대상이 되는 재화나 용역의 희소성 때문에 많은 수의 경쟁자들 중에서 몇몇 개인이나 집단만이 이를 공급할 수 있도록 제한하는 정책이다. 이 정책은 승리한 경쟁자에게 공급권을 부여하는 대신 공공이익을 위해서 서비스 제공의 일정한 측면을 규제하려는 정책이므로, 분배정책과 보호적 규제정책의 혼합이라고 할 수 있다. 특정한 채널로 방송권을 부여하면서 대신에 방송윤리규정을 준수하도록 하는 것이 하나의 예이다. 둘째, 보호적 규제정책은 일반대중에게 해로운 측면을 제한하고 이로운 측면을 조장할 의도로 사적인 활동을 제약하는 조건을 설정함으로써 대중을 보호하려는 정책으로서 거의 대부분의 규제정책이 여기에 해당한다.
또한 자율규제정책(self-regulated policy)을 추가하기도 하는데, 자율규제정책이란 규제대상이 되는 개인이나 집단에게 규제를 위한 기준을 설정할 권한을 부여하고, 심지어 그 집행까지도 위임하는 경우를 말한다. 교사나 의사 등과 같은 전문직업인의 면허 등을 그 전문직업인 단체에게 부여하는 경우가 대표적인 예이다.
자율규제정책은 특정한 사회경제적 부문을 안정시키고 통제한다는 점에서 규제정책과 동일하다 하겠으나, 그 방향이나 통제의 유형은 상당히 다르다는 특징이 있다. 정책사례로는 의약계 주요기관 19곳이 참여하여 부조리를 감시하고, 의료기관의 투명화를 위한 협약을 체결한 경우인데, 강제성이 약하다는 문제점이 있지만, 집행 시 저항을 줄여 순응비용의 감소를 기대할 수 있다.
(4) 구성정책
정부기관의 시설, 선거구의 조정 등과 관련된 정책이다.
(5) 추출정책
조세, 병역, 노역 등과 같이 국내적･국제적 환경에서 물적･인적 자원을 추출하는 것과 관련된 정책이다. 추출정책에서는 우선 정부가 거두어들이는 자원의 양과 그것을 누가 부담하고 어떠한 방법으로 거두어들이느냐가 검토되어야 하며, 추출과 관련된 절차와 구조도 다루어져야 한다.
(6) 상징정책
정부가 사회나 국제적 환경에 유출시키는 상징과 관련된 정책이다. 상징적인 산출이란 엘리트에 의한 가치의 확인, 국기 게양, 분열식 등의 군대의식, 왕족이나 고관의 방문, 정치지도자들에 의한 정책의 천명 등을 말한다.
