정책학은 정책내용(목표-수단 등)을 정책과정이라는 동태적 접근을 통해 이해하는 게 보통입니다. 이때 정책과정은 대게 ‘정책의제설정-정책결정-정책집행-정책평가’의 네 단계로 나누는데, 추후 각각 자세히 다루기로 하겠습니다. 그리고 그림에서 보듯이 사회문제 혹은 공공문제의 해결이라는 처방성이 연구방법의 핵심입니다. 그런데 제대로 된 처방을 위해서는 현상에 대한 정확한 실태 파악이 선행되어야 합니다. 이는 병원에서 의사선생님이 환자가 어디기 아픈지 진찰하는 과정과 흡사한데, 사회현상에 대한 인과관계 파악엔 가치판단이 더 의미 있게 작용합니다. 따라서 사실에 토대를 둔 판단이 정책결정의 전부가 아니게 되죠. 이는 지난 시간에 다뤘듯이 행태주의에 가치를 접목한 후기행태주의적 정책연구가 ‘인간의 존엄성 실현’이라는 현대 정책학의 연구목적에 부합한다는 점과 상통합니다. 아울러 정책연구는 그 자체에서 비롯되는 한계는 물론 데이터가 왜곡될 여지도 있기 때문에 연구윤리 역시 간과해서는 안 될 것입니다. 이하는 <정책학원론> 책을 참고했습니다.

 

 

정책학은 정책과정(policy process)상의 여러 가지 활동들을 연구하게 되는데, 정책학은 정책을 그 핵심적 대상으로 하되 이와 직접 관련된 정책과정의 제 측면을 모두 연구대상으로 삼는다.

부연하면, 정책활동(정책의제설정, 정책결정, 정책집행), 정책활동에 필요한 지적 작업(정책분석, 정책평가)이 모두 정책학의 연구대상이 되는데, 이때 이러한 활동이나 작업 그 자체를 연구하기도 하고, 또는 과정을 연구하기도 한다. 뿐만 아니라 투입이나 산출, 즉 사회문제, 정책문제, 정책 및 정책결과도 연구대상이 된다.

Ⅱ. 정책학의 연구방법

1. 경험적･실증적 연구방법
 

정책연구에서 경험적･실증적 연구란 과학적 연구방법에 의한 법칙과 이론의 정립뿐만 아니라 정책에 관한 과거와 현재의 경험과 사실, 그리고 그러한 경험과 사실에 관한 기술적 묘사 등을 중심으로 연구하는 존재(sein)에 관한 연구를 말한다. 주로 정책분석이나 평가 등과 관련된 연구들이 이러한 연구방법을 이용하고 있다.

우선 정책에 관한 경험적･실증적 연구의 첫 번째 행태는 경험한 사실에 관한 정확한 기술과 객관적인 자료를 찾아내는 연구이다. 예컨대 특정 정책에 관한 경험적･실증적 연구를 위해서는 정책문제의 내용과 그 문제로 인하여 고통을 받고 있는 사람의 수, 피해의 심각성 정도, 해결을 요구하며 제시한 대안의 내용, 최종적으로 선택된 대안의 내용, 정책의 집행과정 등에 관한 사실을 가능한 정확하고 객관적인 자료로 활용할 수 있어야 한다. 이처럼 특정정책의 정책활동을 중심으로 하는 정책과정에 관한 기술적 연구는 문제해결을 위해 정책과정에서 취해졌거나 야기된 조치나 사실들을 이해하기 위해 반드시 필요한 것이다. 경험적･실증적 연구의 다른 형태는 과학적 연구방법에서의 법칙정립과 같이 정책학에서도 일정한 법칙성(제한된 일반화 혹은 중범위 이론)을 찾아내는 연구방법이다. 즉 ‘국민소득이 향상되면 정부의 사회복지정책이 강화된다’거나 ‘정책의 내용이 바뀌면 정책결정의 참여자가 달라진다’는 등이 여기에 해당된다. 그러나 정책에서 이러한 인과법칙성의 연구는 자연과학과는 달리 여러 가지 어려움과 제약이 따르기 때문에 그 연구대상이 극히 한정된 분야에 제한되고 있다. 즉 과학적 연구방법의 법칙성의 연구는 먼저 가설을 설정하고, 각종 자료와 정보를 통해 그 타당성을 검증하며, 검증결과 타당성이 인정되어야 하나의 법칙이 정립되게 된다. 그리고 이러한 과정을 거치기 위해서는 관련된 가능한 모든 현상들을 계량화해야 한다. 그러나 정책학에서는 특히 계량화할 수 있는 변수들이 제약되어 있기 때문에 이러한 법칙성연구에는 한계가 있다.

요컨대 경험적･실증적 연구의 경우 엄격한 과학적 연구방법을 적용할 수 있는 예산정책이나 정책분석, 정책평가 등의 영역에서 그 유용성이 높다. 그러나 정책과정상의 정책활동을 연구하는 영역에서나 정책참여자에 관한 연구영역에서는 그 유용성이 떨어진다.

2. 규범적･처방적 연구방법
 

규범적 연구란 무엇이 옳고 무엇이 그른지에 관한 것을 연구하거나, 바람직한 가치판단을 추구하는 당위(sollen)에 관한 연구를 말한다. 이 연구방법은 과학적 연구나 특히 계량적 접근이 곤란한 분야의 정책연구에서 가장 보편적으로 사용되고 있으며, 대부분의 정책연구가 여기에 해당한다. 예컨대, ‘국민의식을 향상시키기 위해서는 어떻게 해야 한다’라는 식의 접근방법을 의미한다. 특히 정책과정과 연관시켜 보면, 다양한 사회문제들 중에서도 어떤 문제는 정책적으로 해결해야 한다거나, 그것을 해결하기 위해서는 무엇을 정책목표로 삼아야 한다는 식의 접근방법이다.

그리고 처방적 연구란 규범적 연구에 의해 목표가 설정되면 그 목표를 달성하기 위한 최선의 수단을 탐색･제시하는 연구방법이다. 즉 규범적으로 설정된 정책목표를 가장 효율적으로 달성할 수 있는 정책수단을 찾아내는 것이다. 다양한 정책대안들 중에서 최선의 대안을 찾아내기 위한 각 대안에 대한 분석･평가 작업과 최종적으로 하나의 대안을 선택하여 정책수단으로 처방하는 일은 매우 어려운 작업이다. 그리고 이러한 처방적 연구를 위해서는 앞에서 설명한 과학적 연구방법에 의존해야 하는 경우도 많다. 즉 처방적 연구는 실제 규범적 연구방법과 과학적 연구방법이 혼용될 때가 많다. 정책목표를 달성하기 위한 최선의 정책수단을 찾아낸다는 것은 그 수단과 정책목표 간에 상당한 인과법칙을 찾아낸다는 것과 같다. 그리고 이러한 인과법칙을 발견하기 위해서는 과학적 연구방법의 도움을 받아야 한다.

1. 정책과정에 관한 지식(knowledge of policy process)

정책과정에 대한 과학적 연구결과로 얻은 실증적 지식

2. 정책과정에 필요한 지식(knowledge in policy process)

① 정책과정에 대한 처방적･규범적 지식

② 정책의 실질적 내용에 대한 지식

1. 정책학의 유용성에 대한 의문
 

정책학의 대상이 되는 정책은 아주 다양한 측면의 이해관계자와 전문분야들을 포함하고 있어 정책연구가 정책결정이나 집행 등에서 고려해야 할 요소들을 모두 포괄하기 어려운 실정이다. 또한 정책분석에서 일반적으로 이용되는 모형이나 정책평가에 여러 가지 약점이 있다.

또한 연구 수준이 높고 내용이 적절한 경우에도 연구 결과를 활용하는 과정에서 충분한 의사전달이 안되거나 정책담당자의 이해관계나 정치적 이익과 충돌하는 경우에는 이를 정책에 반영하지 못하는 경우도 많다.

이상과 같은 문제에 대한 해결책은 정책학적 지식(이론이나 기법)의 질과 연구자의 질을 향상시키는 것이다.

(1) 악용가능성의 주요 내용

① 정책학이 정부 내에서 중앙집권, 권한의 상부집중, 국회에 대한 행정부의 우위 현상을 초래함으로써 관료들의 정당한 전문적 권위와 국회의 바람직한 권위를 잠식케 한다는 것이다. 이는 계획예산제도(PPBS)와 같은 합리적･분석적 정책결정을 위해 마련된 제도적 장치들이 지닌 문제점을 염두에 둔 지적이라고 할 수 있다.

② 국민보다는 정부의 입장을 옹호함으로써 정당화 역할을 한다는 점이다. 이는 프랑크푸르트 학파의 비판이론적 접근에 의해 강화된 비판인데, 정책학이 가치판단을 회피하는 실증주의적 논리를 기반으로 하고 있으므로 결국은 지배자의 이익만을 옹호하는 연구를 할 수 있다. 이러한 위험은 비민주적인 국가일수록 커지게 된다.

③ 사회 내에서는 하위계층이 아니라 기존 지배세력을 위해 정책연구가 이용된다는 것이다. 이것도 정책학이 정책목표에 대한 비판적인 검토나 주요 가치기준에 대한 평가 없이 이들을 주어진 것으로 보고 최선의 수단만을 탐색하려고 하는 도구주의적 성향을 지니기 때문에 비롯되는 문제이다.

(2) 해결방안

① 제도적 장치를 마련하는 것으로써 예를 들면, 정책과정에서 소외되기 쉬운 사회적 약자를 참여시키는 방법을 강구하는 것이다.

② 정책학자들이 상기의 문제점에 대한 정확한 인식을 하고 이를 회피하는 방법이다. 즉 정책학자들이 ㉠ 명백히 반국민적･반대중적인 목적을 위한 연구를 회피하고, ㉡ 정책목표 등 처방적 연구에 관련된 가치문제를 깊이 검토･분석하여 연구의 내용에 명백히 밝혀야 하며, ㉢ 정책결정자가 정통성이 있으며, 명백히 반국민적･반대중적인 목적을 위해 활동하지 않으면 최후의 가치판단은 정책결정자에게 맡겨야 한다. 그러나 그의 정통성이 문제되거나 정책과정에 시민의 참여가 요구되는 때에는 정책결정자와 정책분석가는 상호작용을 하되, 불가피한 경우에는 정책분석가가 가치판단을 하고 이를 명백히 밝혀야 한다는 원칙을 지켜야 한다.

정책학은 수많은 학문분야들로부터 정책과정상의 활동을 합리화할 수 있도록 이론이나 기법･논리 등을 원용하여 왔다. 그런데 이러한 여러 분야의 이론･기법들이 정책학의 논리체계 내에 포괄･통일되지 않고 오히려 정책학이 차용한 학문분야로 회귀하려는 현상이 부분적으로 나타나고 있다. 또한 연구대상인 실제 정책이 매우 다양하고 이질적이어서 정책학이 통일되지 않은 연구의 단순한 집합체인 것으로 간주되기도 한다.

따라서 핵심적인 연구대상인 정책을 중심으로 원용한 이론･기법･논리 등을 재정리･수정･보완하여 하나의 통일된 논리체계를 만들어 독립적인 학문으로 완성시켜야 한다.

4. 정책학자와 정책분석가의 윤리
 

① 정책분석가는 스스로 가치판단을 해서는 안 되는 것은 물론이고, 정책에 내포된 가치를 밝힐 때에도 객관적이고 공정한 태도를 유지해야 한다.

② 정책분석가가 부득이 가치판단을 하게 될 때는 중립적이고 공익을 우선하는 태도를 지녀야 한다.

③ 정책분석가에게 주어진 분석과제가 분석가로서의 객관성과 중립성을 보장하지 않으면 분석 작업을 회피하는 것이 바람직하다.

④ 일반 조사연구와 마찬가지로 자료를 제공한 자를 보호하는 등 연구자의 행동규범이 요구되기도 한다.

⑤ 정책분석과정에 사람을 대상으로 하는 정책실험이 수반된 경우에 분석가의 윤리가 특히 중요시된다.