박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(1)
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박훈의 행정학 읽기 / 행정학 속의 정책학(1)
  • 박훈
  • 승인 2014.02.17 16:24
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- 정책학의 등장배경 - 

 

 

 

 

 

박훈 합격의법학원 행정학 전임

이번 시간부터는 행정학의 꽃이라고 할 수 있는 정책학에 대해 살펴보겠습니다. 이때 여타 학문들에서 금융정책, 외교정책, 형사정책, 복지정책 등 다양한 분야에 걸쳐 전문적으로 다루기 때문에 정책학이 행정학 고유의 연구 분야라고 하기에 무리가 있지만, 행정학 속의 정책학이라고 하면 좀더 정부의 입장에서 논의를 함과 동시에 개개 정책별 나열식 논의보다는 그들을 정책과정상 일반화시킬 수 있는 이론(모형)들을 주로 공부하게 됩니다. 게다가 행정학의 여타 파트들은 조직, 인사, 재무, 전자정부, 지방행정 등으로 명명되지만, 정책 파트만큼은 정책학이라고 부를 정도로 차별화된 이론적 체계가 있습니다. 물론 수험적으로는 극히 일부만 공부하게 되죠.

그리고 왜 정책학이 행정학의 꽃인가 하면, 행정학의 핵심이 ‘정부란 무엇이고, 어떤 역할을 담당해야 하는가’에 대한 답을 찾는 과정인데, 그 답이 바로 정책입니다. 일례로 최근 카드사 개인정보 유출 사태와 관련하여 금융시스템 정상화와 관련된 정부역할이 바로 금융정책입니다. 또한 조직은 이들을 다루는 공간에 대해 다루고, 인사는 그 속의 구성원을. 그리고 재무는 이런 일들을 하기 위한 자금에 대한 논의 등 모두 하나지만, 편의상 나눠서 공부하고 있습니다.

이제 정책학이 대두하게 된 배경을 행태주의와 후기행태주의 논의를 중심으로 살펴보겠습니다. 이때 행태주의와 후기행태주의는 정치현상을 바라보는 시각(관점)들로서 본래 정치학에서 논의되던 것인데, 정치학적 뿌리가 강한 정책학, 그리고 이를 포함한 행정학에서도 접목하고 있습니다. 이하는 <테마행정학> 책을 참고했습니다.

Ⅰ. 의의

1. 정부 정책의 역할

“아무리 나쁜 정부도 무정부 보다는 낫다”는 털럭(Gordon Tullock)의 말은 현대사회에서 정부가 불가결하다는 점을 시사한다. 정부가 필요한 것은 그 구성원인 국민 개인 및 집단 전체에 큰 영향을 주는 정책을 결정하고 집행하는 주체이기 때문이다. 정부는 국민으로부터 권한을 위임받아 주요한 정책을 결정하고, 이를 구체화(집행)한다. 정부의 정책결정 및 정책집행에 의하여 국민(개인 및 집단)은 실생활에서 크고 작은 영향을 받게 된다. 대외적 정책인 2004년 이라크 파병과 2011년 한미 FTA 체결이라는 정책결정은 외교 또는 통상에 관해 여러 국민에게 다양한 영향을 주며, 대내적인 정책인 2009년 정부기관을 세종시로 이전하는 정책, 2012년 대학 반값등록금을 둘러싼 정책의 내용 역시 국민에게 큰 영향을 준다.

국민은 이처럼 공공정책과 불가분의 관계를 맺고 있기 때문에, 정책의 합리적 결정은 매우 중요하다. 그러나 동시에 정책이 광범위한 국민을 이해관계자들(stake holders)을 가질 경우, 정책을 결정하는 데에는 이들 이해관계자 사이의 협상과 타협이라는 ‘정치’ 기제가 개입된다.

이런 상황에서 바람직한 정책의 결정과 집행, 그리고 평가는 인류의 미래를 밝게 하고, 국가와 민족의 발전에 커다란 도움이 될 것이다. 하지만 때로는 정책이 잘못 결정되고, 집행되며, 평가되는 경우 역시 빈번하게 발생한다. 이에 대한 근본적인 원인을 진단하고 해결책을 구하는 과정에서 정치 및 행정의 학자들을 중심으로 체계적으로 하나의 학문 분야로서 발전시켜 나갈 필요성이 발생한 것이다. 즉, 정부가 수행하는 정책이 어떤 과정을 통해 형성되는가를 연구하고, 바람직한 정책의 결정?집행?평가에 필요한 지식을 제공하기 위해 정책학(policy science)이 대두되었다.

2. 정책의 중요성

(1) 정치행정 이원론의 후퇴와 정치행정 일원론의 대두
정치행정이원론에서는 정책결정과 정책집행을 엄격하게 구별하여 입법부는 전자를, 행정부는 후자를 담당함을 이상적으로 보았다. 그러나 행정국가화의 경향과 행정의 전문화에 따라 행정부의 정책결정 역할이 중요시 되어 오늘날 정책결정은 전문성이나 정보 면에서 우위를 점하고 있는 관료제에 의해 사실상 주도되고 있다.

(2) 시장실패
공공재, 외부효과, 독점, 정보의 부족과 같이 시장에서의 자원배분이 효율적이지 못한 시장실패를 치유하기 위해 정부가 시장기능을 보완하게 되어 공공정책이 필요하게 되었다. 시장실패가 정부정책을 정당화한다는 ‘공공재 국가이론’은 기본적으로 Hobbes의 사회계약설에 기초하고 있다.
그러나 시장실패를 정부가 정책으로 당연히 해결할 수 있는 것은 아니다. 정부도 시장과 마찬가지로 실패할 가능성이 있는 불완전한 선택대안(imperfect alternatives)일 뿐이며, 따라서 시장실패는 정부개입의 필요조건일 뿐 충분조건은 아니기 때문이다. 따라서 시장실패는 정부 정책의 필요성을, 그리고 정부실패는 정부 정책의 한계를 제시해 준다.

(3) 정부기능의 확대
20세기 이후로 정부의 역할과 기능이 확대됨에 따라 정부는 집단?계층 간의 대립?갈등이나 이해관계의 조정?해결까지 요구받게 되었다. 정부 부문의 확대는 최근 신자유주의나 신공공관리론의 비판의 대상이 되고 있지만, 정부는 매우 큰 역할을 담당하고 있기 때문에 정부가 내리는 정책의 영향은 매우 중요하다.

Ⅱ. 현대적 정책학의 등장

1. Lasswell의 선도적 연구

학문으로서의 정책학은 라스웰(Harold Lasswell)에 의하여 지금으로부터 50여 년 전에 형성된 비교적 신생학문이다. 정부의 미시적, 거시적 정책은 자국 국민은 물론 때로는 여러 나라에까지 큰 영향을 준다. 라스웰은 2차 대전(1939∼45)에서 원자폭탄의 투하를 목격하고 인류를 파멸의 구렁텅이에서 구제해야 한다는 절박한 생각에서 바람직한 정책결정을 위한 여러 사회과학자들의 새로운 노력을 촉구하였다.

라스웰은 ‘정책지향’(Policy Orientation)이라는 논문(1951)에서 정책연구가 지향할 지식은 두 가지 방향에서 얻어져야 한다고 제안했다. 첫째, 정책과정에 관한 지식을 얻는 것이고, 둘째, 정책에 필요한 지식에 대한 것이다. 전자는 정책형성이나 집행에 대한 과학적 연구, 즉 정책이 어떻게 결정되고 어떻게 집행되는가에 대한 체계적이고 경험적인 연구이며, 후자는 정책결정자들이 이용하는 구체적인 정보 및 관련분야 전문지식을 제공 및 이용에 기여하는 것이다. 일차적으로는 정책과정의 합리성을 향상시키고자 하였으며, 이를 통하여 궁극적으로는 정책학이 사회 속의 인간이 부딪치는 근본적인 문제의 해결과 인간의 존엄성을 충분히 실현시키기 위한 지식의 개발에 중점을 둘 것으로 전망하였다.

그러나 이러한 라스웰의 제안은 곧 그 후에 불어 닥친 행태주의 혁명(behavioral revolution)에 밀려 별다른 주목을 받지 못했다. 행태주의는 논리실증주의에 근거하여 사회과학이 진정한 과학이 되기 위해서는 경험적 검증이 가능한 ‘사실’(fact) 문제만 연구대상으로 해야 한다고 주장하였기 때문에, 본질적으로 ‘가치’(value) 문제를 수반할 수밖에 없는 정책에 대한 연구는 자연스럽게 관심 범위에서 제외되었다. 따라서 정책학은 그 필요성이 50년대에 이미 제기되었으나 행태주의의 위세가 수그러진 1960년대 말에 와서야 비로소 주목을 받게 되었다.

2. 정책학의 특성

라스웰(Harold Lasswell)과 드로(Yehezkel Dror)의 선구적 연구들을 중심으로 정립된 정책학 연구는 문제지향성(problem-oriented), 맥락성(contextuality), 학제적 연구(interdisciplinary) 등의 특징이 있다.

첫쩨, 정책학의 연구목적은 실용적 측면에서 사회문제의 원인을 파악하고, 그에 대한 대안을 모색하는 것으로, 정책학 연구는 문제지향성을 지닌다. 이는 마치 의사가 환자를 진단하고, 치료에 필요한 처방을 제시하는 것과 같으며, 정책문제의 해결방안을 모색하기 위한 원인 및 대안분석이 이루어지게 된다.

둘째, 정책학은 맥락적 관점에서 정책문제를 정의하고, 문제의 원인을 분석하며, 대안을 제시하려고 한다. 이는 특정한 시간적, 공간적 관점에서 정책문제를 이해하고, 해결방안을 모색하는 것으로서, 고도의 과학성을 전제로 도출된 이론을 모든 사안에 적용하려고 하는 행태주의의 접근과 대조된다고 볼 수 있다. 즉 행태주의는 일반성을 강조하는 반면, 정책학은 맥락적 특수성을 강조한다.

셋째, 정책학은 정책문제에 대한 분석과 대안탐색에 있어 학제적 연구를 추구한다. 다양한 사회과학적 연구방법뿐만 아니라 자연과학의 연구방법까지 사용하게 된다. 이러한 점에서 정책학 연구는 종적인 학문체계를 지향하기 보다는 특정 문제를 중심으로 횡적인 학문체계를 지향한다.

Ⅲ. 후기행태주의의 등장과 정책학의 재출발

가치중립적인 연구에 치중하였던 행태주의가 1960년대 미국 사회의 혼란에 대한 적절한 처방을 제시하지 못하자 정치학자들과 행정학자들은 좀더 적실성 있는 이론개발에 노력하였다. 이러한 노력의 일환으로 이루어진 것이 ‘후기행태주의’(post-behavioralism)이다. 후기행태주의를 주도한 정치학자 이스턴(David Easton)은 후기행태주의의 성격을 ‘적실성의 신조’(credo of relevance)라고 표현하면서, 적실성 있는 연구, 가치에 대한 강조, 그리고 사회개혁을 강조하였다(1969). 물론 행태주의의 비판으로 시작된 후기행태주의가 행태주의의 과학적 방법을 포기할 것을 주장하는 것은 아니며, 오히려 가능한 한 과학적 방법과 기법을 현실에서의 중요한 사회적?정치적 문제해결에 적용하려는 것이다. 따라서 후기행태주의는 문제지향적?정책지향적 연구경향이라고 말할 수 있다.

1960년대 후반부터 정책연구가 폭발적으로 증가하였지만, 정책학에 대한 공통적인 틀이 마련된 것은 아니었다. 이때 정책학의 틀을 형성하는데 드로(Yehezkel Dror)의 공헌이 중요하다. 그가 제시한 정책학의 패러다임의 주된 내용은 다음과 같다. 첫째, 정책학의 목적은 사회지도체제(social direction system), 특히 정책결정체제에 대한 이해를 증진시키고 이를 개선시키는 것이다. 둘째, 위의 연구목적에 따라 대안의 개발, 대안의 비교?선택을 위한 정책분석, 정책결정의 전략, 그리고 기본정책결정 등에 구체적인 연구의 초점을 둔다. 셋째, 위의 두 번째 내용을 보다 체계적으로 파악할 수 있게 하기 위해 상위정책결정-정책결정-정책결정이후 단계로 구성되는 최적모형을 제시하였다. 넷째, 정책학은 방법론상 처방적 접근을 채택하여, 학제적인 접근을 한다.

베트남 전쟁은 정책학의 발전에 또 하나의 도약대가 되었다. 베트남 전쟁을 승리로 이끌기 위한 합리적 분석기법을 활용한 체제분석과 비용효과분석 같은 분석기법들이 개발되고 적용되었다. 한편 1973년과 1978년 두 차례의 에너지 위기는 에너지자원과 에너지활용간의 복잡한 관계를 밝히고 정책방향을 제시하려는 수많은 연구노력이 경주되었는데, 계량적 모형화를 활용하는 것이 주조를 이루었다.

최근 신공공관리론에 기초한 시장지향적인 행정개혁이 세계적인 추세 속에 이루어짐에 따라 시장지향적인 정치?행정개혁 방안들이 처방적 연구로 제시되고 있다. 또한 정책학 연구에 신제도주의이론, 게임이론, 거래비용이론, 사회적 자본이론 등과 같은 새로운 분야의 이론들이 융합하고 있다.

Ⅳ. 한국 정책학의 발전

정책학은 지난 1960년대부터 우리나라에 도입되기 시작하였다. 1960년대 초반부터 이루어진 초기의 정책연구는 주로 행정학자와 정치학자들이 미국에서 발전하고 있던 정책학을 모방하면서 도입되었다. 이 시기에는 주로 의사결정론과 기획론(특히 발전기획론)이 정책학의 주요 연구 분야였다. 1970년대의 정책연구는 미국의 정책학 발전과 약간의 시차를 두면서 정책학자로 불리는 일군의 연구자들이 주도하기 시작했다. 이 시기에는 정책결정과 정책현상에 대한 개념화 작업이 시도되었다. 1980년대 이후 정책학 발전은 국내 정책학자들의 정책연구 체계화 노력에 외국의 새로운 이론과 방법론의 조화, 윤리와 철학의 수용, 정책가치 등에 대해서도 주목하는 동시에 다양한 정책 영역으로 그 연구를 확산하고 있다.

Ⅴ. 결어

정책학이 새로운 학문으로 등장하고 발전한 것은 사회가 직면하는 여러 크고 작은 문제들을 실제적으로 해결하기 위한 문제의식에서 등장하고 이후 정부가 담당해야 하는 사회문제의 성격에 대응하여 지속적인 발전경로를 걸어왔다.

그러나 한편, 정책학은 다학문적 접근을 표방하고 출발하였으나 점차 미시경제이론과 체제분석, 운영과학 등에 경도되는 경향이 있다. 논리실증주의에 토대를 둔 지나친 이론적 정교성과 분석적 편리성의 강조는 다른 한편으로서는, 정치적 현실을 무시함으로써 실제 정책과정에서는 크게 활용되지 못하는 결과도 초래하고 있다. 이는 정책학의 철학적 근원으로서의 위치에 대하여 재검토할 필요를 느끼게 한다.

그러므로 정책학이 앞으로 현재의 패러다임을 어떻게 수정하고, 민주주의적인 절차를 어떻게 개발하며, 그러면서도 실제 정책적 수요에 문제해결을 위한 합리적 방안을 제시할 수 있는가가 이후 정책학의 위상을 정립할 수 있는지 여부를 판가름하게 될 것이다.
 

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