지난 해 12월 24일 연합뉴스에서 보도된 내용 중 일부입니다. … 급격한 부채 증가로 물의를 빚은 한국토지주택공사와 한국전력공사 및 자회사, 한국가스공사, 한국도로공사, 한국석유공사, 한국철도공사 등 18개 기관에 알짜 자산을 팔아 부채를 갚으라는 의미다. 이에 대해 기획재정부 관계자는 "핵심 업무에 관련된 자산을 매각하라는 게 아니라 기타 수익성이 높은 자산을 아깝더라도 팔라는 뜻"이라고 설명했다. …
그런데 수익성이 높은 자산을 매각하는 게 ‘황금알을 낳는 거위’의 우화가 아니길 바랍니다. 또한 수서발 KTX 자회사 문제는 교차보조(흑자노선의 수익을 적자노선에 메우는 것)가 안 되게 한 이후 민영화시키는 건 전체적인 수익성을 더 악화시킬 수 있습니다. 적자 노선에 대한 폐지 주장도 있는데, 철도는 수익성으로만 판단할 수 없습니다. 국가는 지방의 변두리에 사는 사람들에게도 도심지에 쉽게 접근할 수 있도록 해야 합니다. 이건 자유민주주의를 대표하는 정치철학자 롤즈(John Rawls)가 강조한 ‘기회’입니다. 국가는 기업의 효율적인 관리기법을 일정 부분 접목해야 하지만, 기업 그 자체는 결코 아닙니다.
그리고 자회사 설립이란 게 모회사인 공기업의 덩어리를 쪼개어 지분매각을 용이하게 하는 과정입니다. 공기업 민영화를 우려하는 건 공기업의 돈 되는 곳만 쏙쏙 빼먹는(cream skimming) 기업의 행태 때문이죠. 민영화 이후의 문제로서 단적인 예를 든다면, 국가 자산인 무궁화 3호 위성을 정부 허가 없이 홍콩에 헐값에 매각한 KT(2002년 민영화됨)가 미래창조과학부의 시정 명령을 받고 다시 매입에 나섰지만 난항을 겪고 있다는 보도가 얼마 전 있었습니다...
* 지난 시간 이어서 이번 시간에는 <한국 공기업의 이해> 책을 참고하였습니다.
Ⅴ. 공기업 민영화에 대한 찬반 논쟁
1. 민영화 찬성론
경제활동이 민간기업에 의하여 운영되어야 한다는 주장은 사유재산권(property right)에서 출발하여 민간기업에 의한 경제운용이 공기업에 의한 경제운용보다 더 효율적이라는 것이 그 주장의 핵심이다.
이러한 사유재산권의 경제적 효율성에 대한 주장의 근거에는 기본적으로 공기업이 초래하는 낭비와 비효율성은 공기업의 사기업화에 의해서만 해결되며 다른 방법이 없다는 것이다. 어떠한 경우에도 공기업에 의한 정부의 경제활동에 직접 참여하는 것은 그 정당성을 찾을 수 없다는 것이다. 도리어 공기업의 존재는 그것을 뒷받침하기 위한 정부의 각종 조치를 수반하며, 이러한 조치는 민간 경제활동에 대한 불필요한 규제를 유발할 가능성만 높여준다고 주장한다. 민영화가 이루어지면 이윤을 추구하는 민간부문의 경영자는 의심할 여지없이 비용을 감소시키고 고객의 만족을 위하여 더 많은 주의를 기울일 것이라고 주장한다.
민영화에 대한 이러한 믿음은 1990년대 들어오면서 절정을 이루었는데, 1990년대 이후 가장 큰 매각은 영국에서의 12개 지방 전기회사를 매각하여 투자자들은 100억 달러 이상을 지불했다.
민영화 옹호론자들이 주장하는 “민영화가 기업 경영 나아가 국민 경제적 자원배분의 효율성을 증대시킨다”는 논리의 주요 내용은 다음과 같다.
첫째, 공기업이 독점권 또는 우월적 지위를 이용하여 불공정 거래를 하게 되면 소비자의 선택 자유를 제한하지만 민영화하면 경쟁의 범위가 넓어지고, 기업 소유의 분산효과를 가져오며, 그 결과 개인의 경제적 자유가 증진된다는 것이다.
둘째, 공기업의 본질적인 목적이 공공성에 있는 만큼 사기업에 비해서 인센티브의 결여, 관료주의적 경영, 과잉규제 등으로 인하여 비효율적인 운영이 되기 때문에 민영화를 통하여 경영 효율성을 제고하여야 한다. 또한 공기업의 경우 상대적으로 고용이 안정되어 있어 경영자나 종업원들의 효율성이 낮아지게 된다. 그러나 이윤추구를 목적으로 하는 민간부문에서는 수익성의 악화와 기업의 도산이 바로 비효율적 경영의 결과이다. 이에 따른 경영자나 종업원의 잠재적 해고 위험은 소극적 의미로 지대추구 행위를 통제할 수 있는 동기를 제공하게 된다. 이와 함께 승진, 상여금과 같은 적극적 동기 유인은 좀더 효과적인 생산성 향상을 가능하게 하여 기업경영의 효율성은 크게 증진되는 것이다.
셋째, 소유와 경영이 분리되어 있는 사기업의 조직에서도 정보의 비대칭성 때문에 발생하는 대리인 문제는 경제적 비효율성을 초래하게 되는데 공기업의 경우 이러한 문제가 더욱 심각해지게 된다. 따라서 대리인에게 편재된 정보의 비대칭성을 치유하기 위해서는 주인이 곧 대리인이 되도록 하는 민영화가 최상의 방법이다.
마지막으로 민영화는 세입을 증대시켜 정부의 재정적자를 감축시킬 수 있고, 주식의 분산으로 자본시장의 저변확대에 기여할 수 있다는 점이 찬성 근거로 제시되고 있다.
2. 민영화 반대론
민영화 반대론자들은 무엇보다도 민간 소유가 반드시 효율을 증대시키는 것은 아니라고 주장한다. 더욱이 문제가 되는 것은 민간부문의 경영자들이 이윤추구 전략의 기업 관행으로 다수의 국민에게 필수적인 서비스를 불충분하게 또는 전혀 제공하지 않는 등 공공재의 일반적?보편적 공급의무를 소홀히 하게 된다고 주장한다.
또한 민영화에 대한 비판론자들은 민영화는 명백하고 절대적인 경제적 명제가 아니라는 것이다. 예를 들면 민영화는 공공자산을 개인에게 매각하고 정부에 의해 공급되던 서비스를 민간 생산자에게 이양하며 정부에 의하여 독점되었던 시장에 민간 생산자가 전입하는 것을 의미하는데, 이러한 민영화는 세계의 여러 지역에서 서로 다르게 나타난다는 것이다. 공기업을 매각할 때에는 일반적으로 자본시장에서 일반 투자자를 대상으로 매각하는 것이 바람직하지만 자본시장이 성숙하지 못한 개발도상국에서는 활용할 수 없다. 이는 민영화의 목적이 장소와 상황에 따라 다를 수 있으므로 민영화를 경제적 명제로 보기보다는 상황적 논리에 따라 판단하여야 한다는 것이다.
민영화가 경영상의 통제에 미치는 영향에 관한 논의를 재조명하려는 논쟁은 민간 대 공공이라는 이념적 기반으로부터 경영 형태나 책임감이라는 좀더 실용적인 측면으로 옮아가고 있다. 그러한 관점에서 볼 때 민영화에 대한 찬반은 ‘소유의 문제’(problem of ownership)가 아니라 ‘경영의 효율성’(efficiency of management)이라는 기준에 의하여 평가되어야 한다고 주장한다. 이를 좀더 상세하게 설명하면 다음과 같다.
첫째, 공기업 또는 민간기업의 경영자들은 다 같이 주주의 이익을 위하여 행동하지 않는다. 민영화는 단지 민간 경영자들이 효율성을 포함한 공공의 이익을 위하여 일하도록 인센티브가 주어질 때만 효과적이다.
따라서 공공부문으로부터 민간으로의 단순한 소유의 이전이 반드시 비용을 낮추거나 서비스의 질을 높이는 것은 아니다. 대체적으로 사기업 경영은 이윤추구와 이기주의적 경영으로 흐르기 쉽고 부분적으로 민영화된 주요 기업들의 실적을 평가해보면 능률이 향상되었다고 단정하기 어렵다. 영국의 사기업이 헌혈 사업을 맡고나서 행정적으로 비용이 더 들었고 단위당 혈액값은 더 높아졌으며 혈액의 질도 떨어졌다고 한다.
둘째, 민영화된 공기업에 대한 불충분한 경쟁과 감시기능의 부재가 사회적으로 문제가 될 수 있다. 민영화가 경제적인 측면에서 보면 의미가 있다고 인정하면서도 민영화가 항상 최선의 방법이 아님을 주장하고 있다. 왜냐하면 어떤 대안을 합리적으로 평가하기 위해서는 항상 정의와 안전 그리고 시민권에 대해서도 관심을 기울여야 하기 때문이다. 민영화를 경제적 측면뿐만 아니라 사회적.정치적 측면까지 포괄적으로 고려하여야 함을 주장한다.
셋째, 민영화가 더 작은 정부를 유도한다는 주장에도 비판이 적지 않다. 이윤을 추구하는 민간기업은 종전에 정부부문 생산자들이 수행하였던 것 못지않게 공공지출의 확장을 위한 로비에 정열을 기울인다. 다시 말하면 민영화는 공공자금에 의존하는 넓은 부류의 민간 계약자가 민영화로 인해서 반사이익만을 챙긴다. 즉 민간기업은 단지 가장 수익성이 높은 사업만을 수행하는 소위 크림 탈취(cream skimming)와 체리 채집(cherry picking) 행위만을 강화하고, 반면 공공기관은 가장 비용이 많이 소요되는 사업을 담당하게 되므로 최후의 도피처로 남을 위험성이 높다고 한다.
넷째, 공기업의 민영화는 민간기업의 경제력 집중과 비대를 초래할 수 있다. 독점적인 공기업이 민영화되어 독점 사기업이 되면 정부의 통제가 더욱 어려워진다. 따라서 공기업의 핵심부문은 민영화에서 제외되는 경우가 많다. 정부의 적극적인 역할이 오히려 개인의 자유를 증진시킬 수 있으며, 경쟁이 서비스 질과 범위에 미칠 수 있는 영향도 속단하기 어렵다고 할 수 있다.
다섯째, 사기업은 영리를 목적으로 하는 조직이기 때문에 민영화된 사기업에서는 공기업과 달리 생산비 이하로는 재화나 서비스를 생산하지 않으려 한다. 정부 또한 시장 원리를 훼손하면서 민영화된 사기업에 보조금을 지급하는 것 자체가 여의치 않은 경우가 많다. 따라서 민영화는 논리적으로 요금인상이 불가피하다.
여섯째, 민영화로 자본시장을 활성화한다는 공기업의 기본 목적에 얼마나 기여하고 있는지도 의문이다. 1980~1990년대 영국과 일본의 민영화 사례를 보더라도 공기업 민영화가 자본시장에 미친 효과가 기대에 미치지 못하고 있을 뿐만 아니라 매각 대금을 분할납부하거나 매각 시점의 주식시장이 침체되면 세입증대에 큰 도움이 되지 않는다는 점을 간과하고 있다. 영국과 프랑스, 그리고 우리나라의 한국전력과 POSCO의 민영화도 세입증대 외에 자본의 분산에 그 목적이 있었다. 그러나 주식의 매입자가 장기간 보유하지 않고 단기차익을 노려 전매하는 경우가 많아 그 효과가 바람직하게 작용하고 있지 않다.
그 밖에도 공기업이 그들의 영향력에서 벗어나는 것을 싫어하는 관료들과 고용의 불안을 느낀 노조, 민영화의 당위성을 주장하면서도 선거에서의 투표를 의식한 정치권의 경제논리와 다른 정치투표 행태(voting behavior), 외국인이나 외국기업에 매각할 경우 야기될 수 있는 민영화에 대한 반국민 정서 등 현실적인 민영화 반대 목소리도 결코 간과할 수 없는 요소이다.
결론적으로 민영화 비판론자들은 공기업 민영화 문제가 단순히 소유 주체가 민간인인가 혹은 공공기관인가가 아니라 공기업 경영자들이 어떤 여건 하에서 공익에 부합하는 행동을 할 것인가 하는 것이 더 중요한 문제라는 주장이다. “공공의 이익에 부합되도록 운영한다는 책임감이 중요한 것이지 소유의 형태가 중요한 것은 아니다”라는 것이 민영화 비판론자들의 핵심 논리이다.
3. 평가
우리나라에서도 공기업의 민영화 효과에 대해서 일반적인 결론을 내리기보다는 사안마다 각각 다르게 평가를 내리고 있다.
우리나라의 지방정부에서 민영화로 기대할 수 있는 효과를 거두고 있는지에 대하여 많은 의문을 제기한다. 지방 직영기업에서 민간으로 위탁한 조직에서 생산하는 재화나 서비스가 오히려 지방정부에서 직영하는 조직에서 생산?공급하는 것보다 비효율적이라고 하고 있다. 많은 지방정부에 근무하는 실무자들은 민간위탁된 지방정부 업무를 수행하는 기관들이 단기이익에 치중한 나머지 장기적인 수지균형에 관심을 두지 않고 있음을 염려하고 있다. 흔히 장치산업에서 필요시 적정한 시설투자를 하지 않음으로 인하여 미래에 더 많은 과투자 요인이 발생하는 점을 염려하는 것이다.
그러나 대체적으로 우리나라에서 민영화한 국가공기업은 대부분 성공적이라고 평가받고 있다. KT, KT&G, POSCO, 국민은행 한국전력공사 등 민영화한 공기업의 기업가치가 개선되었을 뿐만 아니라 지배구조가 개선되었다는 평가를 받고 있다.
공기업 민영화에서 기대하는 가장 중요한 효과는 단순히 조직의 기능적 합리성(functional rationality) 뿐만 아니라 조직구성원들이 민영화된 이후 사기업의 조직 분위기(organizational climate)에 하루빨리 적응하고, 기업적 사고(entrepreneurship)를 조속히 정착해 나가는 실질적 합리성(substantial rationality)을 제도적으로 확보하는 데에 있다.
KT&G의 경우 전형적인 정부에 의한 하향식 민영화였지만, 기업의 상호인 KT&G, 즉 Korea Tomorrow and Globalization에서 암시하는 바와 같이 미래 지향, 세계화 지향을 기업의 CI(Corporate Identity)로 하여 다른 사기업보다 앞선 조직문화와 구성원들의 의식을 바꾸어 가고 있다.
이에 비하여 정부 행정기관이 공단?공사로 바뀌었거나 공단?공사가 민영화되었음에도 불구하고 조직 풍토나 직원들의 의식이 공무원이나 공단.공사 시절의 그것을 벗어나지 못하는 경우를 종종 목격할 수 있다. 이는 민영화, 엄격히 말하면 상업화 또는 시장화로 인하여 조직의 기능적 합리성은 바뀌었음에도 불구하고 실질적 합리성은 확보하지 못하고 있음을 뜻한다.
우리나라 공기업 민영화의 전체적인 평가와는 별도로 민영화된 개별 기업별 민영화 효과에 대한 비교에 따르면, 한국전력공사의 민영화가 KT의 그것에 비해서 민영화의 효과가 적다고 본다. 이는 결론적으로 시장성이 강한 공기업이 공공성이 강한 공기업보다 민영화의 효과가 크다는 것을 보여준다.
한국전력공사가 생산하는 전력은 지역성, 비배제성 등 공공재가 가지는 기본적인 속성을 모두 가지고 있기 때문에 시장성이 강한 다른 민영화 기업에서 생산하는 재화나 서비스와는 근본적으로 다르다는 점을 고려해야 한다. 이런 점에서 공기업의 민영화를 계획할 때에는 시장성이 강한 기관을 중심으로 시행하여야 한다는 것을 보여주고 있다.
공기업의 민영화는 조직의 특성이 공공성보다는 시장성이 강하고, 구성원들의 사고가 민영화가 지향하는 시장지향적 방향으로 발전할 수 있는 조직일수록 민영화의 효과가 크게 나타남을 알 수 있다.
(계속)
