행시 대비 2차 논점 퍼레이드-행정학
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행시 대비 2차 논점 퍼레이드-행정학
  • 법률저널
  • 승인 2003.09.23 14:26
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정경호

한림법학원·베리타스 행정학 담당
Email: guidejung@empal.com


공무원 노조에 대한 이론적 논의와 핵심 쟁점


Ⅰ. 노동자로서 공무원 vs 봉사자로서 공무원

최근 공무원들이 노조를 결성하려는 움직임이 활발하다. 이러한 추세는 선진국에서는 오히려 일반적인 현상이지만 한국의 경우 분단국가로 인한 이념의 경직성, 노조를 적대시 하는 문화, 사기업과 다른 공익추구하는 행정의 특수성으로 인해 공무원단체(노조)에 대한 심도있는 논의가 요구된다. (여기서는 노조와 단체를 같은 개념으로 보고 혼용하여 사용하기로 한다.)


Ⅱ. 공무원단체의 이론적 논의

1. 공무원단체란?

공무원단체는 공무원들의 근로조건과 복리향상 기타 사회·경제적 지위 향상을 위해서 결성된 노동조합이다. 구체적으로 단체권의 내용은 단체결성권, 단체교섭권, 단체행동권으로 나눌 수 있다.

공무원 단체는 공무원들의 1) 복리증진, 2) 사기 제고, 3) 행정능률 향상, 4) 내적 민주성 달성에 중요한 수단이다.


2. 공무원 단체에 대한 찬성론과 반대론

1) 부당화의 논거: 공무원노조의 역기능강조

(1) 대상조치론(代償措置論)
공무원은 일반 기업과 다른 높은 신분보장, 비경쟁적 업무, 각종 권력프레미엄(재량권, 특혜) 등을 누리고 있기 때문에 일반 기업과 같은 공무원 노조는 인정할 수 없다. 


(2) 국민전체 봉사자론: 노사개념의 모호성
공무원의 헌법 제 7조를 명시되어 있는 것처럼 노동자가 아니라 봉사자이기 때문에 공무원노조를 주장하는 것은 논리적으로 맞지 않다.
 
(3)  근로조건법정주의론·재정민주주의론
현실적으로 공무원의 근로조건과 임금은 국회가 제정한 형식적 의미의 법률로 규정되기 때문에 공무원노조의 활동범위, 단체협약의 범위가 제한될 수 밖에 없다.  


(4) 공직사회의 경직성 심화시킴
노조는 또 하나의 특권집단, 이익집단일 뿐이다. 또한 기득권을 옹오하는 경향이 강한 공무원사회에 노조는 오히려 개혁에 저항할 수 있는 집단적 힘을 가지게 만들 것이다. 


 2) 정당화의 논거: 공무원 노조의 순기능


(1) Voice Option: 행정내부 민주화
공무원노조는 국민과 정부, 의회 사이의 하나의 대화channel이 될 수 있다. 대화창구는 압력기능을 수행하기도 하지만 새로운 관리방식과 개혁조치 그리고 행정체제의 문제점을 제기하는 기능을 수행할 수 있다. 


(2) 정보비용 감소: 관리상 능률성 향상에 기여
행정개혁의 동반자가 되어 관료제의 문제점과 개선방안에 대한 현실성있는 정보를 제공할 수 있는 개혁의 파트너가 될 수 있다. 사실 관료제 내부의 정보는 관료들이 더 잘 알고 있다. 또한 집권자의 잘못된 정보에 기초한 개혁을 바로 잡을 수 있는 하나의 수단이 될 수도 있다.


(3) 공직윤리확립
노조는 외부환경(국민)들로부터 정당성을 획득하기 위해서 높은 윤리의식과 반부패운동을 전개할 것이기 때문에 공직윤리를 높일 수 있다. 외부로 부터의 자정노력보다는 내부에서 시작되는 공직윤리 확립의 좋은 수단이다.  
 
3) 소결: "공무원"이 아니라 "직무성질"을 기준으로 해야 한다.
허용여부는 "공무원"이라는 신분 때문이 아니라 공무원이 담당하는 "직무성질상" 특수성에 근거해야 할 것이다. 즉, 직무성질상 공공성이 약하고 공공질서에 관계가 되는냐에 따라서 단체의 허용여부가 결정되어야 한다.


Ⅲ. 공무원노조의 핵심쟁점: 노조에 긍정적인 입장을 전제하며

1. 명칭의 문제: 공무원단체 vs 공무원 노조

미국과 영국은 노조, 협의회, 협회 등을 사용하고 일본은 직원단체로 사용하고 있다. 노조에 대한 국민정서-특히 공무원노조-를 고려하여 단체활동의 내용은 노조와 동일하게 보장하면서 "공무원단체"를 사용하는 것이 타당할 것이다.


2. 허용시기 문제

허용시기는 입법자의 결단사항이지만 ILO의 권고를 참조하여 빠른 시일내에 허용해야 할것이다. 기존의 계획은 2003년 법률 통과, 2004년부터 결성이었지만 입법 시간과 국민적 공감대 형성에 시간이 소요되기 때문에 장담할 수 없는 상황이다. 빠른 시일내에 인정되어야 할 것이다. 


3. 노동권의 인정 범위와 노사문제 해결 : 협약체결권과 단체행동권의 허용여부

1) 노동권의 인정범위
우선, 단체행동권은 행정안정성 유지와 외국의 경우에 비추어 인정할 수 없을 것이다. 협약체결권을 인정하지 않는 노조는 무의미하기 때문에 협약체결권은 보장해야 하지만 행정조직법정주의, 재정민주주의 등의 문제로 협약체결 가능영역이 협소할 것이다. 단체협약을 보장할 수 있는 제도적 장치가 요구된다.


2) 단체교섭의 교착상태의 해결: 분쟁의 알선, 조정과 중재
공무원이라는 신분상, 직무상 특수성에 근거하여 분쟁해결의 별도의 기구가 필요하다. 단기적으로는 "중앙공무원노동위원회"를 설치하여 노사양측에 단체교섭에 대한 교육과 정보의 제공, 조정과 중재, 부당노동행위의 구제 등을 담당하도록 해야 할 것이다. 장기적으로 민관노사문제 전담법원인 노동법원을 설치하여 해결하는 것이 바람직하다. 


4. 관련문제: 정부의 교섭당사자의 문제, 직장협의회의 존폐여부

1) 정부의 교섭당사자: 행정자치부 vs 중앙인사위원회
현재 중앙인사위원회와 행정자치부가 거론되고 있다. 정부인사권의 통일성과 집권성을 확보하기 위해서 중앙인사위원회가 교섭당사자가 되는 것이 타당할 것이다.


2) 직장협의회의 존폐 여부
노조를 정서적·논리적으로 싫어하는 관료들을 위해서 직장협의회를 유지해야 할 것이다. 직장협의회는 고충 처리 등에 중점을 두어 두 제도간의 기능적 분화와 보완·경쟁기능을 활용하는 것이 바람직하다. 선진국의 경우 직장협의회의 기능이 활발할수록 공무원단체활동이 보다 순기능으로 작용하고 있다.
 
3) 단체교섭의 기법과 전략에 대한 교육: 상생의 노사문화의 구현 방법
전투적 노조, 비타협적·적대적 노조관이 제도화된 한국에서 상생적 노사게임(Win-Win Game)을 이룩하기 위해서 선진국처럼 "협상학교, 협상병원" 등의 모델을 개발하여 노사 모두 협상문화와 기법 및 전략에 대한 충분한 교육 및 훈련이 절실하게 요구된다. 


Ⅳ. 결론: 참여적 노사문화, 일할 맛 나는 정부

이제 공무원들을 봉사자라는 굴레에서 벗어나게 하여 노조를 인정해야 할 것이다. 공무원들 또한 그들의 권리만을 주장할 것이 아니라 21세기 바람직한 정부상인 윤리정부(Ethics Government)건설에 적극 동참해야 할 것이다.

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