한국에서의 “제 3자적 정부”에 대한 논의
- 김준기(서울대), 행정논총 39권 2호
Ⅰ. 제 3자적 정부의 개념과 의의: 발전국가적 국정운영에서 제 3자적 정부로 이동
지난 50년 동안 국정운영방식인 발전국가적 운영방식은 IMF이후 큰 변화를 겪고 있다. 97년 이후 공공서비스 공급체계에 비정부, 준정부 주체들의 참여가 증가하고 있고 더 나아가 정책결정과정에서도 참여가 증가하는 새로운 국정운영 양식이 증가하고 있다.
제 3자적 정부(The third party Government)란 ① 공공서비스에 대한 정부의 직접공급 대신에 민영화, 민간위탁이 증대하고, ② 정책결정과정에서 엘리트중심의 배타적 정책네트워크가 다양한 행위자들이 참여하는 포괄적인 정책네트워크로 변화하는 것을 의미한다. 여기서 다양한 참여자에는 민간, 지방정부, 공기업, 영리?비영리기관, 민간기업 등을 포함한다.
Kettle의 대리정부(Proxy Government)와 차이점은 Kettle은 특히 정책집행분야에서 민간위탁, 민간에 의한 공공서비스 공급을 강조하는 개념이지만 제 3자적 정부는 정책집행뿐만 아니라 정책결정까지도 포괄하는 개념이다.
Ⅱ. 제 3자적 정부 등장에 관한 이론적 논의: 왜 등장하게 되었는가?
1. 정부 내부적 쇠퇴에 기인한다.
1) 과거의 국정운영방식(발전국가)으로는 세계화, 국제화, 정보화 시대에 정부의 대응능력이 떨어지기 때문에 등장하였다.
2) 작고 효율적인 정부로의 행정개혁의 결과로 등장하였다. 작고 효율적인 정부개혁은 민영화, 민간위탁 등을 촉진시켰다.
3) 정부의 도덕적 해이에 따른 결과로 등장하였다. 부정부패, 복지부동, 정경유착은 새로운 감시자(Monitor)와 새로운 유인구조를 요구하게 되었다. 감시자로서 다양한 참여자, 유인구조로 민영화, 민간위탁이 등장.
2. 이익집단 정치: 지배세력(재벌)의 정부에 대한 태도 변화
시민사회 성숙, 민주화 등으로 정부가 기존의 지배적?우월적 이익집단들의 이익을 보호해주기 못하게 되었다. 재벌들은 정부가 자기들의 이익을 우선시하지 못하자 정부개혁(민영화, 민간위탁)을 요구하게 되고, 직접적으로 정책결정과 집행과정에 참여하여 자기들의 이익을 달성하려고 한다.
3. 새로운 경쟁자의 등장
시민단체의 조직화, 결집 등 강력한 국정운영의 경쟁자가 등장하게 되었다. 시민단체의 성장은 a) 사회안정망의 제공자로서, b) 국가무능에 대한 감시자로서, c) 시민사회의 성숙 등에 원인이 있다.
Ⅲ. 한국에서의 제 3자적 정부의 대한 논의: 구체적인 징표(징후) 들
1. 민영화와 민간위탁계약의 증가
1) 민영화의 증가
DJ 정부에서 민영화가 대대적으로 추진되었다. a) 완전민영화-포철, 한중, 종합화학, 종합기술금융, 국정교과서, b) 단계적 민영화-한전, 한통, KT&T, 가스공사, 송유관공사, 지역난방공사, c) 매각대금 내적으로는 18조원, 국외에서는 105억불 등의 성과를 거두었다.
이러한 민영화 이후 공기업의 공공성을 유지하기 위해서 정부가 모든 책임을 지는 것이 아니라 독립규제위원회와 같은 기구를 만들어 공공성을 유지하려고 한다. 독립규제위원회는 정부의 독자적 운영, 책임보다는 다양한 국정운영주체들과의 협조와 협력을 기본으로 한다.
2) 민간위탁
민간위탁은 a) 129개 사업(93~97) ? 209개 사업(97~00년)으로 증가, b) 지방정부에 배정된 보조금 5.8%(93년) ? 8.6%(99년), c) 복지예산에서 민간서비스기관에 대한 보조금 31%(94년) ? 38%(99년), d) 99년 사회복지시설 총 878개 중 정부가 운영하는 곳은 3곳에서 보는 바와 같이 사회복지 서비스 분야에서 비영리단체(NPO)의 역할이 증대하고 있다.
2. 정부자문위원회의 증가 및 역할 강화
정부위원회는 폐지와 증가를 반복하는 yoyo 현상을 되풀이 하고 있다. 현재 대략 350여개의 위원회가 존재하는데, 그 수는 결코 줄어들지 않고 있다.
정부위원회는 최근 동감댐, 새만금 등에서 보는 바와 같이 정책결정에 대한 자문을 넘어 정부위원회는 자문을 넘어 정부기관과 긴밀한 협조관계를 유지하면서 실질적으로 정책결정에 중요한 역할을 수행하고 있다.
위원회는 시민참여 수단, 정책정당성 증가, 전문성 활용 등의 긍정적 측면이 있지만 결정의 책임성이 약하고 정부책임 면피용, 정부부처 이익 대변인으로서 성질을 가지고 있다.
3. 정부외형의 변화
복지기능, 사회안전망에 대한 기능은 GDP 대비 3.3%(92년) ? 4.3%(98년)으로 증가, 정부인력(중앙, 공기업)의 감소, b) 중앙정부의 예산은 GDP 대비 27%(80년) ? 23%(99년)으로 감소하고 있다.
공공서비스에 대한 수요증가가 가시화되는 시점에 중앙정부의 인력과 예산이 축소되었거나 또는 많은 공공사업들이 민간부문을 포함한 비영리조직(NPO)에 의해 대체되어 공급되었다는 것을 의미한다.
Ⅳ. 제 3자적 정부의 내재적 한계
1. 민간위탁 계약에서 발생하는 문제점: 계약의 불완전성
1) 이 세상에 완전한 계약은 없다.
보다 완벽한 계약을 위한 정보비용, 거래비용, 조정비용, 감독비용, 관리비용 등이 요구된다. 이는 보이지 않는 민간위탁 비용으로 이 비용까지 고려한다면 민간위탁의 유용성은 감소할 것이다. 또한 계약과정에 관료들의 이기주의적 행동(리베이트, 취직 등)을 통제해야 한다.
2) 민간윈탁업자에 대한 감시?통제 체제가 없다.
자본?이윤의 논리로 움직이는 민간업자를 효과적으로 통제?제재하지 못한다면 서비스 질 저하, 형평성 침해, 감시와 접근이 불투명한 영역으로 공공서비스 이전하는 결과를 낳을 것이다.
2. 공무원의 사기저하
IMF의 원인이 정부라는 결정적인 증거가 없는 상황에서 정부개혁은 정치가들의 책임회피를 위해서 과장되고 호도되고 있다. 인원감축은 공행정의 안정성과 공무원의 위신, 명예를 손상시켜 결국 공무원의 사기저하를 야기한다.
3. 획일적 인원감축
우리나라의 정부인력규모는 총인구대비 공무원수 비율은 1.9%이다. <덴마크 13.3%, 미국 7.5%, 영국 6.5%, 독일 5.3%, 일본 3.5% 등>. 그러나 모든 부처에 10%의 인력감축을 실시함으로써 증가되어야 분야(핵심역량)에 대한 고려나 행정수요의 예측이 없는 상태에서 실시되었다.
Ⅴ. 결론
1. 제 3자적 정부 현상은 시대의 요구이자 세계적인 흐름이다. 이를 한국적 제 3자적 정부가 제도화되기 위해서는
a) 정부기능과 역할에 대한 진지한 검토가 선행되어야 b) 다양한 참여자들에 사이의 신뢰를 형성해야 하며 c) 행정서비스의 형평성과 민주성이 침해되지 않는 방법을 강구해야 할 것이다.
