『 한국관료제의 이해 - 박경효, 박천오 공저- 법문사』
Ⅰ. 서론
정부에 대한 신뢰는 새로운 국정운영양식인 New Governance의 작동원리로서 신뢰가 강조되고 있다. 다양한 참여자들이 Network적 관계에서 공공문제를 해결해 가는 과정에서 Network를 생성, 유지시킬 수 있는 것이 신뢰이기 때문에 정부신뢰가 강조되고 있다.
또한 21세기 국가의 명운은 사회적 자본(social capital)에 달려있다고 하는데 사회적 자본의 핵심은 바로 사회적 신뢰-정부신뢰-이다.
한국의 경우 제도화된 부패, 정부무능(외환위기), 비전문성, 권위주의적 태도 등 정부불신을 조장하는 원인이 만연해져 있어 정부신뢰 향상에 걸림돌이 되고 있다.
Ⅱ. 정부관료제에 대한 신뢰와 불신
1. 신뢰의 개념
일반적인 의미에서 신뢰는 “신뢰자의 입장에서 피신뢰자가 신뢰자 자신이 원하는 추구하려는 의향과 추구할 수 있는 능력이 있다고 믿는 상태”이다.
정부신뢰는 “다수 시민의 입장에서 행정기관이나 관료들이 시민들 자신이 공통적으로 원하는 바를 정책활동에 반영하려는 의향과 반영할 능력이 있다고 믿는 상태”을 의미한다.
2. 신뢰의 종류
1) 신탁적 신뢰(fiduciary trust)
환자-의사처럼 주인-대리인 관계에서 발생하는 신뢰이다. 즉, 주인은 정보의 부족과 비대칭성으로 대리인을 무한정, 전폭적으로 믿는 상태에서 발생하는 신뢰이다. 이 유형은 대리인의 기회주의적 행동(역선택과 도덕적 해이)이 발생하는 유형이기도 하다. 주로 행정기관 자체-시민, 고위(상층)관료-시민 사이에서 정보비대칭성, 통제불가능의 이유로 발생한다.
2) 상호적 신뢰(mutual trust)
상호적 신뢰는 반복적으로 교류하는 사람들 사이에서 생성되는 대인적인(interpersonal) 신뢰이다. 지속적인 교환과 대면접촉으로 형성된 신뢰이며 정보의 비대칭성이 상대적으로 약하다.
Ⅲ. 정부관료제에 대한 불신 원인: 인식요인과 기대요인
1. 정부관료제에 대한 시민의 부정적 인식요인
1) 정책과정상의 대응성
대응성이란 정채과정 전반에 시민들의 의견과 요구가 반영되는 정도를 말하며, (1) 정채과정의 투명성과 시민들의 접근가능성이 주요 내용이다.
투명성은 정보의 공개로 인한 정보 비대칭성을 완화시키는 것이고 시민들의 접근가능성은 시민들이 정책과정에서 영향력을 행사하는 것이다.
한국의 경우 정보은폐, 정보공개알레르기, 형식적 참여 또는 참여봉쇄 등의 문제점을 안고 있다.
2) 정책 내용과 정책 적용
(1) 정책 내용과 관련된 요소
① 정책 대안이 다수 시민이 원하는 것인지 여부, ② 정책내용의 현실성 여부(지나치게 이상적인 법과 규제, 실현가능성이 의문인 것들, 환경규정, 소방규정들), ③ 정책 내용의 일관성 여부(예측가능성과 지속성에 대한 믿음, ex: 교육정책(대입시험)의 비일관성)
(2) 정책 적용에 관련된 요소
① 정책 적용의 형평성 (적용내용, 적용시기, 적용상황, 적용강도의 공평성과 동일성)
② 정책 절차상의 공정성(절차에서 참여, 발언권, 결정권의 공평성과 동일성)
한국의 경우, 선진국 수준의 법 내용이 많아 실현가능성이 항상 의심받고 있고, 관료들의 자의적 법집행, 벌주기식 법적용 등으로 법 적용에서도 불신을 받고 있다.
3) 능력과 성과
정부능력이란 사회문제의 해결 요구에 부응하는 정부관료제의 역량과 의지를 말한다. 정부성과란 정부관료제의 활동 결과로서 효과성과 능률성를 포함하는 개념이다. 효과성은 목표달성의 정도를, 능률성은 투입과 산출의 비율을 의미한다. 일반적으로 정부능력이 부족할 때, 정부의 성과가 낮을 때 정부불신의 원인으로 작용하게 된다.
한국의 경우, 환경변화에 대한 대응능력, 공무원의 성실성, 근무의욕, 창의성, 전문성 등에서 부정적으로 인식되고 있다.
4) 윤리성
정부관료제의 윤리성이란 “바람직한 행동규범(code of conduct)에 존수하려는 태도”라고 할 수 있다. 행정윤리는 소극적인 측면에서는 부정부패의 금지를, 적극적인 측면에서 친절과 봉사성, 전문성을 지닌 업무처리를 뜻한다.
한국의 경우, 각종 게이트, 부패, 정실인사, 사익추구, 특권강요 등 정부의 윤리성을 떨어뜨리는 행위들이 매일 발생하는 현실에서 정부의 불신은 더욱 악화될 것이다.
5) 서비스 행태
공공 서비스를 전달하는 과정에서 관료들의 행동양식이 정부신뢰의 한 요소이다. 탄력적인 규칙적용, 관료들의 상호간에 업무조정, 업무처리의 신속성과 친절성 등이다.
한국의 경우 업무처리 태도가 많이 개선되었지만, 아직도 특정분야(건축, 허가, 위생)에서 여전히 군림하는 태도, 불명확한 관할권, 불친절을 호소하는 경우가 많다.
2. 정부관료제에 대한 시민의 기대요인(expectations): 바람과 기대
시민들의 기대와 예상도 정부신뢰에 영향을 미친다. 시민들의 바람(wants)과 정부활동의 일치여부가 정부신뢰를 결정한다. 또한 정부가 이행약속 후 시민들의 기대를 무너뜨리는 약속번복행위는 정부신뢰의 치명적인 영향을 미친다.
Ⅳ. 정부관료제에 대한 불신의 객관성 여부
어떤 사실, 근거, 수치 등을 통해서 정부불신을 증명할 것인가? Nye는 시민들의 인식과 기대는 행정기관에 대한 객관적인 정보, 실상에 근거하지 않는 것이 많기 때문에 정부불신이 왜곡, 과정될 수 있다고 한다. 정부에 대한 부정적 인식은 개인의 사회화과정, 정치지도자의 무책임한 정부때리기, 언론의 말초적 보도, 정보왜곡, 사실왜곡, 자의적 해석 등으로 정부불신이 과연 존재하는지에 대해서 의문을 들게 한다.
Ⅴ. 정부관료제에대한 불신 해소의 기본 방안과 한계
1. 부정적 인식의 해소
1) 정책과정상의 대응성 개선
대응성있는 정책과정을 위해서는 (1) 관료들이 시민투입에 대한 긍정적 인식을 가지고, (2) 시민투입(참여)의 물리적 여건을 만들어야 한다.
관료들의 인식은 개선하기 어려운 것이지만 장기적인 안목을 가지고 문화개혁방안과 감수성훈련 등 다양한 조치들이 필요하다. 한국의 시민들은 관료가 생각하는 것처럼 비전문적이고 사익추구적 사람들이 아니다.
시민참여를 위한 여건 조성은 단기적으로 가능한 조치들이며 관료들의 인식개혁을 위해 필요한 조치이다. 시민참여의 기회는 ① 정부활동의 투명성 확보와, ② 정책과정에 대한 접근가능성 제고를 통해서 가능하다.
투명성은 정보공개의 확대와 공개수단의 다양화(전자적 공개활성화), 행정조직의 투명성, OPEN 시스템의 도입 등을 통해서 추진되어야 한다.
접근가능성을 높이기 위해서는 고객조사, 고객접촉, 고객위원회 구성, 고객인터뷰, 옴부즈만, 고객투표, 고객청문회, 고객공청회 등 다양한 조치들을 도입해야 한다.
2) 정책내용의 소망성과 정책적용의 공정성 제고
정책내용의 소망성은 정책목표가 시민들의 요구와 일치하는 정도를 말한다. 따라서 소망성은 시민들의 접촉과 투입확대를 통해서 높아질 것이다.
Levi는 정책 적용의 공정성을 확보하기 위해서는 (1) 정책을 불신하는 시민들에 대해 강제력을 행사하는 것(정부가 시민들 모두의 순응을 확보할 능력과 의지가 있음을 입증하는 행위), (2) 보편적인 기준과 원칙의 제시, (3) 공평무사한 분쟁해결 장치, (4) 정책결정과정에서 시민참여를 확대시키는 방안을 들고 있다.
3) 능력과 성과의 향상
정부관료제의 능력과 성과를 향상시키기 위해서는 그 구성과 운영에 있어서, 인력감축 및 조직구조 개편, 결과와 비용가치의 중시, 권한의 위임과 책임의 강화, 고객 및 서비스 지향, 경쟁 및 기타 시장요소 도입, 전략 및 정책능력의 강화와 같은 변화가 요구된다.
특히 세계화로 인해서 행정수준은 국가적 수준에서 세계수준(global standard)으로 향상되고 있어 정부의 능력과 성과에 대한 요구와 기대가 증대할 것이다.
4) 윤리성 제고
윤리제고를 위해서는 부정부패에서 해방되어야 한다. 한국사회의 문화가 부패친화적 문화이며 어느 정도의 부정부패에 내성이 생긴 상태에서 획기적인 부정부패 개선책이 있어야 할 것이다.
특정 시점을 기준으로 과거 부패를 면책해주고 이후의 모든 부패에 대한 엄정한 법적용, 일벌백계주의 확립, 공직사회의 높은 윤리를 위해 공무원노조의 설치 등이 필요하다.
5) 편견과 오해의 극복
Berman은 정부관료제에 대한 시민의 편견과 오해를 극복하기 위해서 세 가지 전략을 추천하고 있다. (1) 정부활동에 대한 적극적 홍보, (2) 시민요구와 기대를 사전에 반영할 수 있는 조치(공청회, 시민패널 등), (3) 적극적인 정보제공이다.
Orren은 위의 3 가지 외에 대중매체와 정치지도자들의 지나친 비판을 자제해 줄 것을 호소하는 방안도 제시하고 있다.
2. 기대의 충족과 현실화
시민들의 바람이 불신의 원인이라면 바람을 달성하지 못하는 경우에는 시민의 바람을 하향조정해 줄 필요가 있다 한 연구에 의하면 미국 우주선 challenger호의 공중폭발의 한 원인으로 시민과 정치가들의 무리한 요구가 있다고 한다. 우주선의 안전보다는 제 때에 발생되어야 한다는 시민과 정치가들의 바람을 의식하지 않을 수 없었던 것이 참사의 한 원인이라는 것이다.
현실적인 시간과 재원, 정부능력에 대한 이해와 인식이 가능하게 해야 한다.
정책과정에서 공정성은 처음부터 불가능한지도 모른다. 시민들 개개인이 남들과 공정하게 취급받기 보다는 더 잘 대접받기를 바란다. 자기의 이익과 발언권은 잊어버리고 남의 발언권과 이익을 왜곡, 과장하는 경향이 일반적이다.
약속과 배신의 반복을 피하기 위해서는 실현 불가능한 정책을 공표하지 않고, 시류나 인기에 영합하여 정책을 빈번히 바꾸지 않으며, 한 번 공표한 정책은 반드시 실천해 나간다면 점차 해소될 것이다.
Ⅵ. 결론
Slovic은 신뢰의 비대칭성을 말하면서, 신뢰는 서서히 형성되지만 단 한 차례의 실수에 의해서도 급격히 무너지는 특성이 있고, 일단 무너진 신뢰를 원상태로 복구하는 데는 긴 시간이 요하며 때로는 회복이 불가능한 경우도 있다고 한다.
불행히도 현재 한국의 정부관료제는 시민의 신뢰를 상실하여 공공목적을 효율적으로 달성하지 못하고 있다. 정부관료제에 대한 시민의 신뢰를 단기간에 회복하기는 현실적으로 어렵겠지만, 시민의 불신에서 비롯되는 정책과정상의 부작용이 심각한 만큼 이 문제를 해결하기 위한 노력이 시급한 것은 사실이다.
