[행시대비 2차 논점 퍼레이드]New Governance
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[행시대비 2차 논점 퍼레이드]New Governance
  • 법률저널
  • 승인 2003.08.19 14:42
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『 행정학의 새로운 이해 - 정정길』에서 재정리

Ⅰ. 서론: 공적 문제에 대한 새로운 운영방식의 모색

최근의 국정관리는 다양한  정부, 준정부, 비정부 기구들이 참여하여 국정운영권을 공유하는 현상이 증가하고 있다(Kettle의 대리정부화 현상, the third party gov't)

이에 따라 기존이 정부의 기능은 (1) 감독기능의 강화: 감시와 통제,  (2) 비정부 조직의 참여 유도와 조장, (3) 방향잡기(steering)로 이동하고 있다.
 
Ⅱ. 신국정관리: New Governance
 
1. New Governance의 개념

 
1) 개념규정의 문제: 일반적 의미의 New Governance

New Governance = 체제로서의 서비스 연계망 자체
                            = 서비스 연계망이 공공서비스를 제공하기 위해 수행하는 활동
                            = 서비스 연계망의 활동을 정부가 관리하는 행위나 과정

2) 좁은(일반적) 의미의 신국정관리: 서비스연계망
  
(1) 신국정관리의 첫 번째 요소: 다양한 참여자
 
New Governance의 첫 번째 요소는 다양한 정부 및 비정부 조직에 의한 공공서비스 및 공공 문제의 해결에 있다. 다양한 참여자는 정책집행과정에서 강조되지만 이제는 정책결정과정에서도 다양한 참여자들의 참여와 토론, 담론을 통한 공공문제 해결을 중시한다. 

New Governance에서 중요시 되는 것은 ■누가 통치하느냐(Who governs?)■가 아니라 ■어떻게 통치하느냐(How governance?)■의 문제이다. 이런 측면에서 다양한 참여자들의 관계망과 활동 내용, 적절한 관리방법에 대한 연구를 필요로 한다. 

  
(2) 신국정관리의 두 번째 요소: 서비스 연계망 (Network)
 
두 번째 요소는 다양한 참여자들 사이에 형성된 상호작용의 관계가 명령적(계층제적) 위계가 아니라 수평적 관계에서 활동한다는 것이다. 즉, 행위자들 사이에 연결된 Network가 두 번째 요소이다. 

network는 상당히 자율적(autonomy)인 참여자들이 loosely-coupled(느슨한 연계)한 상황에서 상호작용을 하기 때문에 다중심적이며(polycentric) 중심없는(centerless) 성격을 가진다. 즉, Network관계 속에서 정부는 더 이상 주도적 행위자가 아닌 하나의 행위자로서 행동하게 된다.
 
Rhodes에는 이 서비스 연계망 자체, 연계망의 활동, 그리고 연계망을 관리하는 활동 모두가 Governance라고 한다. 
 
(3) 신국정관리의 세 번째 요소: 연계망의 활동적 특징-신뢰를 기반한 Adjustment
 
네트워크의 작동원리는 명령   강압(계층제에서 명령이나 시장에서 고객의 압력)이 아니라 구성원들 사이에 자발적으로 조정이나 협조이다. 상호의존적 관계속에서 교환을 통해서 서로의 이익을 증진시킨다.
 
중요한 것은 권위(통제, 제재)가 없는 Network가 어떻게 유지되는가의 문제이다. Network구성원들은 Network에서 탈퇴할 자유를 누리지만 Network의 해체는 행위자들 모두에게 도움이 되지 않는 것을 알기 때문에 Network유지를 위해서 서로를 믿고 행동한다. 즉, 참여자들 사이에 신뢰가 형성되는 것이다. 이러한 신뢰에 기초한 상호적응과정을 거치면서 공공문제가 해결되는 것이 New Governance의 3 번째 특징이다. 

 
서비스 연계망의 구체적인 형태로 Hass는 인지공동체를 거론하고 있다. 즉,"특정분야의 전문성과 지적 능력을 지니고, 그 분야의 정책관련 권위있는 지식을 지닌 것으로 인정되는 전문직업가들의 연계망"이라고 정의한다. 인지공동체내에서는 통용되는 규범과 기본 철학, 윤리규범 등이 인지공동체를 유지시킨다. 
 
3. 서비스 연계망과 시장과의 차이:  신국정관리와 시장주의의 차이


<유사점>
① 정치를 직접적인 방향잡기가 아닌 목표설정활동을 본다.
② 행정책임성을 강조
NPM은 시민의 선호표출을 통한 책임성 확보 주장
Governance는 전통적인 행정책임확보 방법의 대체를 주장함. 직접참여를 중시하는 입장
③ 공공부문과 사적 부문을 양분하지 않는다는 점
NPM 사적 부문의 아이디어와 기법을 활용하여 효율성을 향상시키려고 함.
Governance는 공공부문과 사적 부문이 함께 일한다고 봄.
④ Governing을 중심개념을 삼는다.

<차이점>
NPM은 근본적으로 공공부문을 불신하면서 ① 조직내부에 관심을 가지며, ② 관계설정이 아니라 목표달성에 관심을 가지며, ③ 결과에 초점을 둔다. 
Governance는 국가와 사회간의 어떤 형태의 교환에 관한 정치이론(Peters & Pierre)이다.

<소결>

양자는 행정개혁을 위한 적용 수준에서는 유사성이 있는 반면에, 이론적 수준에서는 차이가 있다. 
(정용덕 현대국가와 행정에서 인용)

 
4. 서비스연계망의 문제점과 해결방안
 
1) 문제점
 
(1) 행정기능이 분절화(fragmentation): 집행에 대한 통제력 상실문제
 
자율성을 보유한 다양한 참여자들은 각자의 목적함수를 가지게 되고 동일한 지침과 원칙을 보유하지 않기 때문에 참여자의 증가는 행정기능이 분절화- 낭비, 기능의 mismatch-를  촉진시킨다. 기능의 분절화는 집행에 필요한 여러 요소들이 서로 제각각, 아무런 계획과 시간순서 없이 움직이는 것을 말한다. 이는 집행에 대한 통제를 어렵게 한다. 민간위탁의 경우 제 3자적 정부(민간위탁업자)가 집행을 공익의 관점이 아니라 자기회사의 상황에 많게 집행하게 된다.

  
(2) steering이 어려워진다.
 
network를 조정하기 위해서는 많은 정보와 통제능력이 필요하다. 그러나 Network의 자기진화적, 자기조직화적 속성은 만성적인 정보부족을 야기한다. 다양한 참여자들에 대한 정보와 참여자 사이에 대한 정보, 상호작용에 대한 정보 등 Network를 조정하기 위한 정보는 끝이 없다.
 
만성적인 정보부족 상황에서 정부는 막연한 짐작으로 방향잡기를 하고 정책을 조정하게 된다. 그러면서도 통제불가능한 Network에 대해서 책임을 져야 한다.  

   
(3) 서비스에 대한 책임소재가 불분명해진다. 
 
어느 누구도 우월적 권한을 행사하지 못한 상황에서(계서제적 권위가 없는 상황) 발생하는 잘못은 책임소재를 명확하게 규명하기 어렵다. Network적 상황에서는 책임성 없는 제 3자적 정부의 참여는 주관부처의 법적 책임성을 손상시킬 것이다. 제 3자 정부는 이익(권한)만을 가지고 비용(책임)은 회피하려고 할 것이다. 기술적으로 책임을 묻기가 불가능하다. 많은 결정과 많은 결정자들 사이에 책임을 정확하게 분배한다는 것은 거의 불가능에 가깝다.
 
그러나 민주주의 근본인 대의민주주의 원리에서는 모든 책임은 궁극적으로 정부가 지게 된다. 책임성 없는 참여에 대한 새로운 책임추궁제도가 요구되는 시점이다.

 
2) 해결방안
 
(1) 최종 책임자로서 정부: 조정권한 인정과 행정에 대한 인식변화
 
Network속성 때문에 책임의 전가를 근본적 해결 어렵지만 간접민주제 원리에서 정부의 책임성은 포기할 수 없다. 따라서 정부가 최종 권한과 최종 책임을 가지고 Network를 가장 바람직하게 관리하여야 한다.

 
과거의 위계적 강압적 조정이 아니라 설득 유인 조언 등의 방법이 사용되어야 할 것이다. 이런 측면에서 이제 행정은 Network관리활동이라고 할 수 있다. 
  
(2) 자원배분에 대한 유인설계화
 
rational actor로서 제 3자적 정부를 유인 유도하기 위해서는 결국 적절한 보상과 처벌의 mechanism(incentive design)이 무엇보다도 중요하다. 자발적 결정에 의한 제 3자적 정부의 행위는 행정기능의 효율성과 민주성을 동시에 달성케 할 것이다.

 
이러한 incentive design은 정부를 포함한 사회 모든 세력들이 참여의 장에서(social discourse) 결정되어야 할 것이다.

  
(3) 제 3자적 정부의 노력: 덕성있는 제 3자적 정부
 
제 3자적 정부(시민, 집단, 단체)는 행정 효율성과 민주성에 대한 중요 달성기제가 되지만 또한 부패, 부정비리, 참여의 불평등을 야기할 수 있다. 따라서 권리와 의무의 대칭성을 확보하고 행정기능의 수행에 대한 도덕성과 봉사성을 높이기 위한 덕성있는 시민의 양성 등이 필요하다.







 




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