<행정학>
정경호
한림법학원·태학관 행정학 담당
『 행정학의 새로운 이해- 정정길』 - p425이하 요약
Ⅰ. 서론: NPM의 세가지 개념
① 최협의로는 신관리주의를 ② 협의로는 관리주의와 시장주의(정정길 교수님이 사용하는 NPM), ③ 최광의로는 협의+참여주의+공동체주의(Osborne & Gaebler의 개념)를 의미함.
Ⅱ. NPM의 대두배경
1. 현실적 배경
1) 경제적 요인: 영국의 복지병과 IMF 위기에 대한 정부개혁운동으로서 NPM
2) 국제정치 및 경제적 여건 변화: 세계화(무한경쟁)을 대비하는 정부개혁으로서 NPM
3) 정치와 행정에 대한 불만의 누적과 폭발: 정부실패론과 정부신뢰 상실에 대한 대응
2. 이론적 배경: 새행정학에서 인용
1) 공공선택론: 시민의사존중, 고객만족의 행정을 위한 행정개혁 주장
2) 주인-대리인 이론: 관료들의 Moral Hazard를 줄이기 위한 행정개혁 주장
3) 조직경제학(거래비용이론): 거래비용을 최소화하는 제도(정부)개혁 주장
Ⅲ. NPM의 내용
1. 시장주의: 경쟁촉진, 가격에 의한 자원배분으로 고객만족 추구
1) 가격에 의한 자원배분과 경쟁원리 도모
가격기능에 대한 믿음. 공공서비스의 공급과 생산을 관료적 결정에 의하지 않고 시장적 결정에 의해서 결정해야 한다고 주장함. 가격기구가 제대로 작동하기 위해서는 공급자간 경쟁원리가 적용되어야 하며 공공서비스에서 경쟁체제 구축을 도모한다.
2) 고객주의: 국민을 위한(for the people) 행정
(1) 의미
고객친화적, 고객만족적, 고객우선적 행정서비스를 제공하자는 이념. 공공서비스의 생산, 분배, 시기, 생산방식 등 전 과정에 대한 시민의 목소리를 중시하는 이념이다.
(2) 고객헌장: 6가지 원칙들
① 기대할 수 있는 서비스표준(양과 질)을 분명히 설정하고 그 기준에 따라 감시되어야 한다. ② 기관의 편의가 아니라 고객편의에서 서비스를 제공하라. ③ 어디서나 서비스공급이 가능하도록 하라. ④ 서비스에 대한 정보를 명확하고 투명하게 공개하라. ⑤ 잘못된 서비스에 대한 효과적이고 적절한 구제조치를 취하라. ⑥ 지속적으로 서비스를 평가하라.
3) NPM에서 시장주의
(1) 정부경비감소와 경제개입 축소
복지비 등 경비축소와 세금감면을 통해서 경제회복에 투입해야 한다. 경비축소는 작은 정부운동과 연결됨
(2) 규제완화: 진입규제는 경쟁촉진에 위배됨. 공?사 부문 모두 진입규제를 완화
(3) 민영화: 민영화는 재정적자를 축소하고 효율적인 경영을 위해서 추진됨.
(4) 민간위탁: 민간위탁은 정부서비스의 공급을 민간기업이 제공하는 방식임.
2. (신)관리주의: 관료의 잘못이 아니라 관리방식의 잘못이 행정실패를 낳는다!
성실한 관료들이 창의적으로 일하고 싶어도 복잡한 규정과 절차 때문에 효율적이고 창의적인 업무수행이 어렵다는 현실적인 인식을 바탕으로 지나친 내부통제(각종 규정)를 감축시켜 성과주의 행정을 운영해야 한다고 주장함.
1) 능률성 확보를 위한 내부규제완화와 분권화
자율성을 강화시키는 방법은 ① 각종 내부규정과 법령을 폐지, 축소하거나 ② 의사결정권을 부여하는 방법이 있다. 또한 자율성이 부패로 이어지지 않게 하려면 행정절차법, 정보공개법, 전자정부 등의 제도가 보완되어야 함을 주장한다.
2) 조달?예산회계규정의 완화: 효율배당, 이용?전용 확대, 발생주의
(1) 조달규정 완화
조달규정은 현실적으로 전면개정은 어렵지만, ① 자율적으로 구매가능한 상한선을 올리고 ② 규정보다 싸게 살 수 있는 경우에는 자율적으로 구매하게 하고 ③ 낡은 규정의 현실화, 절차의 간소화 등으로 진행되어야 한다.
(2) 예산회계규정의 완화
① 절약예산의 이월 허용: lose it or spend it
경상비 불용액 중 일부에 대해서 이월 허용. 호주는 10%, 캐나다 5%, 영국은 경상비 불용액은 무제한 이월허용.
② 총액예산제도 도입
기관장에게 세부지출 내용을 전면적으로 위임하는 제도임. 사업에 대한 정보를 가장 많이 알고 있는 담당기관에게 지출의 탄력성과 융통성을 부여하는 제도임.
③ 발생주의 회계제도 도입
지출에 대한 재량권이 부정과 부패를 방지하기 위해서 발생주의 회계제도를 도입함.
④ 회계감사의 기능전환:
합법성위주의 감사에서 관리통제체제를 평가하는 보다 폭넓은 감사로 전환하여 낭비, 횡령, 사기를 줄이고자 함.
3) 인사규정의 완화: 인사에 대한 부처의 재량권의 확대와 그 문제점
인사에 관한 모든 규정(채용, 능력발전, 사기진작)을 완화 또는 철폐하여 인사에 대한 자율성을 부여함. 특히 채용, 보수, 성과급 등에 대한 규정을 완화해야 한다고 주장함. 그러나 ① 정실인사의 가능성-자의적인 인사권 행사(한국에서 특히 문제됨), ② 대표관료제의 이념을 손상시킬 것(미국에서 문제됨)이라는 비판이 제기되고 있음.
4) 개방형임용제도
정부외부에서 능력있는 사람을 일정기간 동안 어느 계급에나 채용하도록 하는 제도이다. 도입 목적은 ① 공무원의 전문성 강화와 ② 공무원의 경쟁의식의 함양, ③ 행정개혁의 새로운 주체의 도입임. 그러나 ① 현직자의 사기저하, ② 정실임용의 가능성 등에서 문제가 있다.
5) Agency
민영화가 불가능하거나, 바람직하지 못한 분야에서 행정효율성을 제고시키기 위해서 고안된 조직이다. 기관장에 대한 자율성을 부여하고 조직관리에서 기존 부처와 다른 많은 관리상의 자율성으로 공공서비스의 효율성을 제고시키기 위한 목적이다. 그러나 ① 정책결정과 정책집행의 분절화(fragmentation), ② 성과측정이 어려움 등의 문제가 있다.
Ⅳ. NPM의 한계
1. 능률성만 중시하는 개혁
시장주의적 개혁은 “보이지 않는 손”에 의한 효율적 자원배분을 이상향으로 하고 있지만 배분결과에 대해선 침묵한다. 즉 자원배분의 형평성에 대해선 아무런 보장을 하지 못하고 있다. 행정(정부)은 사회적 불만과 불평등을 해결하기 위한 기제(mechanism)이다. 행정은 행정문제를 민주적이면서 능률적으로 달성해야 하는 이중의 과제를 앉고 있다. 그러나 NPM은 능률적인 행정에 맹목적으로 경도되어 있다.
2. 시장주의와 참여주의 간에 모순
참여주의의 내용을 고객이 서비스의 품질과 내용에 대한 요구로 축소해서 적용한다면 시장주의(고객주의)와 적절히 조화될 수 있다. 그러나 시민참여는 서비스의 종류, 배분과정, 배분결과, 배분지역 등에 대한 다양한 요구와 의사결정과정에 참여요구, 공동결정권을 요구하는 것이 참여주의의 핵심내용이다. 이렇게 본다면 분권화와 재량을 강조하는 시장주의적 개혁과 참여주의는 서로 모순되는 관계에 있다.
3. 행정통제적 개혁과 모순: 신관리주의적 요소와 참여주의의 충돌
1970년대 미국에서 행정개혁의 주요한 흐름은 시민들에 의한 행정의 감시와 통제확대를 위한 개혁이었다. 그러나 NPM은 이러한 개혁과 정면으로 배치된다. 통제중시적 개혁은 관료에 대한 강한 불신감을 전제로 하지만 NPM은 착한 관료가 나쁜 제도에 갇혀 있다고 전제한다. 위에서 보는 바와 같이 양자는 개혁에 대한 기본 철학이 다르다.
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