2003년 행정고시 2차 행정학 문제풀이
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2003년 행정고시 2차 행정학 문제풀이
  • 법률저널
  • 승인 2003.07.29 15:06
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정경호(서울대 행정대학원 박사과정)


▶지난호에 이어


제3문.
 
우리나라 정부에서 실시 중인 책임운영기관(Executive Agency)을 설명하고 바람직한 발전 방향을 제시하시오. (25점)


【 제3문 해설 】


◇ 의의 
 
1. 개념 
Agency는 “정부업무 중에 공공성을 유지하면서도 경쟁원리에 따라 운영하는 것이 바람직한 사무를 담당하며 독립성과 자율성을 보유하면서 그 운영성과에 대하여 책임을 지도록 하는 기관”을 말한다.

   
한마디로 “NPM이 주장하는 민간기업의 관리방식을 도입하고 관리자에게 보다 많은 신축성을 부여한 다음 그 성과에 따라 책임을 묻도록 하는 기관”이라 할 수 있다.

 
2. Agency의 주요 특징
 
  1) 정책결정과 정책집행의 분리
  2) 기업문화 도입을 위한 하나의 방법
  3) 경쟁의 도입
  4) 관리자에게 재량권 부여
  5) 성과에 대한 책임
  6) 기관장의 계약제
 
◇ 한국의 책임운영기관: 우리나라 책임운영기관의 효율적 운영방안 서필언(행정자치부 조직정책과장)의 “우리나라 책임운영기관의 효울적 운영방안”  2002 행정학회 하계학술대회를 재정리함.  지면관계상 중요한 것만 정리함.


Ⅰ. 들어가는 말

Ⅱ. 우리나라의 책임운영기관 운영현황

 1. 적용대상 및 선정기준
   (1) 국가의 핵심적 정책결정기능을 제외한 집행기능과 규제기능 및 사업적인 기능
   (2) 성과측정기준의 개발 및 성과측정이 용이하거나 가능한 기관의 경우
   (3) 행정서비스를 제공하는 집행기관으로서 책임운영기관 전환시 행정의 효율성 및 서비스의 질을 제고할 수 있는 기관
   (4) 독립채산제를 기초로 하여 운영되기 때문에 사용료나 수수료 등 수익자 부담원칙이 적용되거나 기관의 자체 수입으로 운영비의 전부 또는 일부를 충당할 수 있는 기관
   (5) 사업성은 강하나 공공성이 커서 조기에 민영화하기 어려운 기관
 
 2. 책임운영기관 운영현황
2002년 6월 현재 우리 나라에서 운영하고 있는 책임운영기관은 총 23개 기관이며 총 5,028명의 공무원이 근무하고 있다. 국립영상간행물제작소, 운전면허시험관리단, 국립중앙과학관, 국립중앙극장, 국립의료원 등 10개 기관은 2000년 1월부터 시행되었으며, 이후 2001년 1월부터는 중앙보급창, 국립수의과학검역원, 임업연구원, 국립재활원, 국립목포병원, 국립지리원 등 13개 기관이 더 추가되었다.
 
 3. 운영방식
  1) 기관장 채용

   (1) 기관장은 소속 중앙행정기관의 장이 공개모집 절차에 따라 행정이나 경영에 관한 지식?능력 또는 관련분야의 경험이 풍부한 자 중에서 계약직공무원으로 채용함
   (2) 채용기간은 3년의 범위 내에서 소속 중앙행정기관의 장이 정할 수 있다. 사업성과에 대한 평가결과가 우수한 경우 채용기간 만료시 별도의 채용공고절차를 거치지 아니하고 채용계약을 갱신할 수 있다 
 
 
2)조직 및 인사

일반행정기관과 책임운영기관의 조직, 정원관리 비교


   (1) 중앙행정기관의 하부조직은 대통령령에 근거하지만, Agency는 기관장에 대한 조직운영의 자율성을 부여하기 위해 소속기관의 설치를 제외하고 본부와 소속기관의 하부조직을 기본운영규정으로 위임하고 있다.
   (2) 중앙행정기관의 정원관리(총정원+직급별, 종류별)는 대통령령으로 하지만, Agency는 총정원의 한도는 대통령령으로 정하고, 종류별?계급별 정원은 총리령 또는 부령으로 정한다. 
   (3) 정원한도 내에서 계약직공무원을 활용할 수 있으며, 계약직공무원의 채용범위는 일반직(30%), 기능직(50%)이내임.  
   (4) 원칙적으로 Agency 직원들의 임용권한은 주무장관에게 있지만, 임용권한을 책임운영기관장에게 일부 위임할 것을 규정하고 있다.
 
  3) 예산 및 회계
   (1) 예산집행에서 대통령령이 정하는 바에 의하여 특별회계 계정별 세출예산의 각각의 총액 범위 안에서 각 과목 상호간에 이용하거나 전용할 수 있다.
   (2) 회계연도 내에 지출하지 못한 경상적 성격의 경비를 대통령령이 정하는 범위 안에서 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있도록 하고 있다. Agency는 경상적 성격의 경비의 100분의 20까지 이월을 인정(일반회계는 100분의 5)
   (3)“책임운영기관특별회계”를 설치하고 각 책임운영기관의 예산 및 결산은 통합특별회계인 “책임운영기관특별회계”하에서 기관별 계정으로 구분된다. 통합특별회계를 운영하는 것은 기관별로 특별회계를 만들 경우 기관별 특별회계법을 제정하여야 함은 물론 다수의 특별회계가 존재하게 되어 비효율적이기 때문이다.
   (4) 기업예산회계를 적용하도록 하고 있다. Agency을 정부기업으로 간주하는 것.
 
  4) 성과측정 및 평가
    
현재 책임운영기관에 대한 성과평가는 중앙행정기관 소속하의 운영심의회를 통한 1차 평가를 실시하고 있고, 행정자치부장관 소속하의 평가위원회를 통한 2차 종합평가로 이원화되어 있다. 즉, 현행 평가체제는 각 부처 소속의 운영심의회와 행정자치부 소속의 평가위원회의 활동을 동시에 활용하고 있다.
 
  
Ⅲ. 우리나라 책임운영기관제도의 문제점

 1. 기관장 채용상의 문제점
   
민간인의 채용이 미비하다  실제 민간인 임용실적도 국정홍보처의 국립영상간물제작소장(종전 경력 : 문화방송 PD), 국방부의 국방홍보원장(종전 경력 : 중앙일보 편집위원), 문화관광부의 국립중앙극장장(종전 경력 : 극단아리랑 대표) 등 3명에 불과하다.

. 그 이유로는 ① 전문가 Pool이 많지 않다는 점, ② 평생직장을 선호하는 취업문화, ③ 노동시장의 유연성 부족 등이다. 
 
 2. 선정기준 및 적용대상의 문제점
   
법 제4조에는 Agency의 설치기준으로 성과측정기준의 개발과 성과의 측정이 가능한 사무, 자체수입이 가능한 사무라고 정의하고 있는데, “반드시” 성과측정기준의 개발과 성과의 측정이 가능한 사무이어야 하는지, 자체수입의 확보여부가 책임운영기관 설치의 전제조건인지 등이 불명확하다.

 
3. 관리운영상의 문제점
 
1) 조직 및 인사관리상의 문제점
   (1) Agency장이 직원의 인원조정(총정원 or 종류별?계급별 정원)할 때 중앙행정기관에 제출하고 다시 중앙행정기관은 행정자치부와 협의를 거쳐야 한다. 이러한 과정은 책임운영기관장의 조직관리측면의 재량권 행사를 크게 제약할 우려가 있다. 따라서 정원의 변경에 관한 한 책임운영기관의 자율성은 거의 없다고 해도 과언이 아니다.
   (2) Agency의 직원이 직업공무원의 신분을 유지하기 때문에 Agency장의 자율적인 인사권 행사가 실질적으로는 제한된다.  

  2) 예산 및 회계관리상의 문제점
   (1) 이용과 전용의 경우 중앙행정기관의 장과 기획예산처장관이 협의하여 결정하도록 하고 있다. 이와 같은 상황에서 협의는 예산당국의 의지에 따라 재량성 부여의 폭이 결정될 가능성이 높다. 이월이 허용되는 “경상적 경비”의 범위가 일반행정기관과 별차이가 없다.
   (2) Agency 회계에 전입금 비중이 너무 높다. 대부분  일반회계 등으로부터의 예산지원에 90%이상 의존하고 있는 실정이다.(해양경찰정비창은 99.9%). 이런 상황은 자체수입에 의한 자율적 운영과 경쟁을 통한 책임경영이라는 책임운영기관의 설치 의의를 훼손할 수 있게 되고, 기업회계방식의 실익도 사실상 없다는 의견이 있다. 
   (3) 책임운영기관에 기업예산회계를 적용하는 사항은 그 제도의 취지에도 불구하고, 구체적인 지침이 결정되지 않아 집행상의 어려움이 야기되고 있다 예를 들어 일반회계 전입금의 회계처리와 관련하여 일반회계인 경우에는 이를 단순히 세입예산항목으로 계상하면 된다. 하지만 기업회계기준에서는 이를 손익계정으로 할 것인지 자본계정으로 할 것인지 계정과목 설정과정에 많은 어려움이 존재한다. 그러나 이러한 방식은 기업회계의 운영 경험이 적은 책임운영기관들로서는 매우 어려운 과제임에 틀림없다.
.  2000년도 결산부터 기업회계기준에 따른 결산을 요구받고 있는 10개 기관을 포함하여 대부분의 책임운영기관 회계담당자들은 기업회계에 대한 지식과 경험이 거의 없다.
 
 4. 성과평가상의 문제점
 
1) 평가체계상의 문제점  
  
(1) 운영심의회와 평가위원회의 업무구분이 명확하지 않아 평가가 중복되는 경우가 많다. 또한 2개월이라는 짧은 기간에 10개 기관의 평가가 이루어짐으로써 평가내용에 대한 충분한 확인?점검이 어려웠다는 한계도 있다 
   
2) 성과목표 및 평가지표에 있어서의 문제점
    
1998년도 영국의 Next Steps Report에서는 Next Steps Agency 제도가 도입된 지 10년이 지났고 이들 기관에 소요된 행정비용만도 무려 11조 파운드를 초과하는 데도 불구하고 아직도 효율성에 대한 신뢰할 만한 측정도구가 개발되지 않고 있음을 지적하고 있다(책임운영기관에 대한 성과측정기법 개발, 박재희, 2000).
 
Ⅳ. 책임운영기관의 효율적 운영을 위한 방안


 1. 기관장 공개채용 활성화
  1) 기관장의 역할과 임무, 자격요건, 처우수준 등을 명확화.
  2) 전문가 pool을 구성
  3) 제3의 헤드헌터기관이 기관장추천위원회 기능을 대체하게 함.
  4) 보수수준의 현실화, 기관장의 자율성을 실질적으로 확보


 2. 선정기준의 명확화 및 적용대상 확대
    Agency 선정의 공정성과 객관성을 확보하기 위해서는 적용대상기준에 대한 법령상 규정의 보완이 필요하다. ① “반드시” 성과측정이 가능해야 하는지, 자체수입의 있어야 하는지에 대한 명확한 정의가 필요하다. ② Agency를 중앙행정기관의 소속기관만을 대상으로 국한하지 말고 그 적용범위를 확대할 필요가 있다. 예를 들어 중앙부처의 실?국 기능 중에서도 집행기능, 서비스 전달을 담당하는 기능은 책임운영기관의 대상으로 확대할 필요성이 있다. 그러나 이의 적용에 있어서도 책임운영기관제도의 운영원리에 익숙하지 않은 우리 나라의 행정문화를 고려해 볼 때 내실있는 운영으로 제도가 정착할 수 있는 기초를 마련한 후 단계적으로 확대하는 전략을 수립하는 것이 보다 현실적인 방안일 것이다.
 
 3. 관리운영상의 개선방안
 
1) 조직 및 인사관리의 자율성 확대
행정자치부는 총정원만 책정하고 계급별 정원은 업무의 성격과 난이도 등을 기초로 하여 소속장관과 기관장이 자율적으로 결정하도록 하는 등 기관장의 조직운영의 자율성을 보다 확대해야 한다. 또한 하부조직 개편과 소속기관 설치권한도 총정원 및 예산의 범위 내에서 자율적으로 정할 수 있도록 하여야 한다. 이와 더불어 인사관리상의 어려움을 극복하기 위해서는 자체수입 등에 기초하여 그 일정비율을 보수수준이나 성과급 편성의 확대 등에 활용하는 등 보수체제상의 자율성 신장도 필요하다고 할 수 있다.

 
2) 예산관리 자율성 확대 및 회계관리 개선
   (1) 예산관리상의 실질적 자율성 확대가 필요하다. ① 예산전용이 필요한 경우 기본적인 예산과목을 제외한 나머지는 책임운영기관장에게 전용권을 부여하여야 한다. ② 자율성을 확대를 위해서 (a) 경상경비한도제나 (b) 총액예산제를 도입을 검토해야 함 
   (2) 자체수입의 도모하기 위해서 자체수입의 증대에 따른 인센티브 지급, 기부금 인정해야 할 것이다.  
   (3) 기업예산회계방식 적용 노력이 필요하다.공무원의 회계교육 및 프로그램 자료를 충분히 제공하고 직원들의 교육훈련이 필요하다. 
 
 4. 성과평가상의 개선방안
 
1) 평가체계의 합리화
  
(1) ① 우선 운영심의회는 평가위원회에서 제시하는「평가지침」에 의하여 독자적으로 평가를 실시하고, 기관의 성격 및 업무내용에 따라 다양한 평가지표를 개발?적용하도록 해야 할 것이다. 또한 업무의 성과가 사전에 설정한 사업목표를 달성했는지를 객관적으로 분석?평가하고, 평가결과에 대하여는 보고서를 발간?공표하도록 해야 할 것이다. ② 평가위원회는 각 부처에 시달될 평가지침을 마련하고, 부처별 평가결과를 제출 받아 평가단을 구성하여 평가의 적절성에 대한 재평가를 실시하여야 할 것이다. 만약 각 부처의 평가가 부적절 하다고 판단될 경우에는 시정권고를 하거나 재평가 요구 또는 필요시 제3의 기관을 활용하여 직접평가를 실시할 수 있도록 하여야 할 것이다. 행정자치부장관 소속의 평가위원회는 기본적으로 각 부처 소속의 운영심의회의 평가결과를 심의하는 것이기 때문에, 기관 운영성과를 종합적으로 평가하고 객관적이지 못한 각 부처의 평가결과를 정확히 지적하고 개선방안을 제시하는 등 상위수준의 평가에 충실하는 것이 바람직하다. 아울러 평가결과 나타난 문제점들에 대하여 전문기관 용역, 자문그룹 활용 등을 통하여 지속적으로 책임운영기관제도를 보완?발전시켜 나가야 할 것이다. 
  
2) 명확한 목표설정과 평가지표의 객관화

목표달성수준의 결정방식으로는 ① 지난 수년간의 평균치 또는 추세치의 사용 방식, ② 모든 면에서 기준이 될 만한 특정 연도를 기준으로 삼아서 수준을 정하는 방식, ③ 유사성격을 지닌 타 기관의 생산수준을 기준으로 하여 정하는 방식, 그리고 ④ 벤치마킹 대상기관의 생산수준을 기준으로 하는 방식 등을 고려해 볼 수 있을 것이다. 
  
Ⅴ. 맺 는 말
 
너무 축약한 느낌입니다. 자세한 것은 논문을 참조하시거나, 저자에게 메일을 보내주시면 자료를 보내드리겠습니다.



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