백승준의 행정학 교실-예산집행에서의 신축성 부여 방안
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백승준의 행정학 교실-예산집행에서의 신축성 부여 방안
  • 법률저널
  • 승인 2011.08.19 11:25
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백승준 한림법학원

 

Ⅰ. 의의


한편 예산집행에 대한 통제를 통한 재정민주주의 실현도 중요하지만 그것을 지나치게 강조하는 경우 예산집행의 경직성이 높아 환경변화에 적응하기가 힘들고 그것이 오히려 비효율성과 국민에 대한 부담으로 돌아올 수도 있다. 이러한 문제인식하에 신축성을 부여할 수 있는 다양한 재량적 규정을 두고 있다.


Ⅱ. 사업내용과 시행방법상의 신축성 유지방법


1. 예비비


������예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 정부는 예비비로서 상당하다고 인정되는 금액을 세입세출예산에 계상할 수 있다(제22조).������ 예비비는 백지위임장과도 같아 예산집행의 탄력성을 가장 강력하게 보장하는 제도이다. 예산은 본래 사업목적과 사업목적 달성에 필요한 경비를 명확하게 규정해야 함에도 불구하고 예비비를 두는 것은 천재지변에 의한 피해 복구 경비 등 예측하기 힘든 상황이 발생할 수 있기 때문이다. 우리나라와 같이 예산편성에 정교한 예측기법을 사용하지 못하는 경우에 예산지출의 불확실성은 더욱 높아진다. 예비비는 이러한 예측하지 못한 현상의 발생뿐만 아니라 이미 계상되어 있는 경비가 부족할 경우 추가적 소요 경비를 충당하기 위해 사용한다.


2. 이용(移用), 전용(轉用), 이체(移替)


품목별 예산제도를 채택하고 있는 우리나라 예산은 장, 관, 항, 세항, 목 등의 예산과목으로 분류되는데 이 중에서 항 이상을 입법과목이라 하여 이들간의 이용을 할 수 없도록 하고 있다. 이러한 경직성을 완화하기 위하여 인건비, 공공요금, 기관운영비, 국공채원리상환 등에 한 해 미리 예산으로서 국회의 의결을 구한 경우 「이용」을 허용하고 있다.

▶ 이용 허용 대상

① 공무원의 보수, 기타직 보수, 일용임금

② 공공요금 및 제세, 급량비, 임차료, 직급보조비

③ 배상금, 국선변호금, 법정보상금

④ 국공채 및 재정차관원리금 상환금과 금리변동으로 인한 이자지출 경비

⑤ 환율변동으로 인한 원화경비 부족액

⑥ 국제유가 변동으로 인한 원화경비 부족액

⑦ 기업특별회계의 조직관리비용, 우체국예금 지급이자

⑧ 재해대책비(전염병대책비 포함)

⑨ 반환금

⑩ 선거관련경비

⑪ 국민기초생활보장급여, 기초노령급여


 한편 세항 이하의 행정과목에 대해서는 기획재정부장관의 승인만으로 과목간 상호 「전용」할 수 있도록 하고 있다.

또한 정부조직 등에 관한 법령의 제정, 개정, 또는 폐지로 인하여 그 직무와 권한에 변동이 있을 때에는 그 예산을 신 ․ 구 기관간에 옮겨 쓸 수 있는데 이를 이체(移替)라 한다. 예를 들어 2008년도 중앙인사위원회가 행정안전부로 통합되었는데 이 때 옮겨가게 된 조직의 예산을 행전안전부로 이체시켜 주는 경우이다.1)


3. 수입대체경비


 세입세출은 하나의 국고로 통일하여 관리하는 것이 원칙으로 수입과 지출을 연계시키지 못하도록 하고 있다. 문제는 이런 원칙이 경우에 따라 일에 대한 동기를 부여하지 못한다는 것이다. 자식이 돈을 벌어 자율적으로 쓰지 못하고 부모님의 통장에 넣어 승인을 받아 쓰라고 하는 경우에 비유할 수 있다. 정부는 수입대체경비라 하여 수입을 국고에 납부토록 하지 않고 그 수입의 범위 안에서 직접 지출할 수 있도록 허용하고 있다.2) 외교통상부의 여권 발급 경비가 좋은 예이다.


4.  총액계상 예산


 대부분 사업은 세부 사업단위로 예산 규모가 책정되고 그에 따라 집행된다. 경우에 따라 그런 방식의 예산편성이 곤란할 수도 있고, 세부지출 결정은 집행단계에서 정하는 것이 효율성을 높일 수도 있다. 총액계상예산은 이와 같이 총액규모만 예산에 반영하고 세부사업별 지출은 집행부서에 위임하는 방식이다. 총액계상 예산은 공업기반기술개발사업, 하천치수사업, 특정연구개발사업, 그리고 그 밖의 대규모 투자 또는 보조사업 중 하나에 해당하는 것으로서 기획재정부장관이 정한다. 이 때 총액계상사업의 총규모는 회계연도 예산순계를 기준으로 100분의 3을 초과할 수 없도록 하고 있다.


Ⅲ. 시기적인 신축성 유지방법


1. 이월


예산지출을 다음 회계연도에 할 수 있도록 허용한 예외적 조치로 가장 대표적인 것이 명시이월비이다.


1) 명시이월

경비의 성격상 한 회계연도 내에 지출이 완료되지 못할 것이 예산편성단계에서부터 예상되는 경비가 있다. 이러한 경비에 대해서는 그 취지를 미리 명시하여 국회의 승인을 얻어 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있도록 하고 있는데, 이를 명시이월비(明示移越費)라고 한다.

 국가재정법 제24조에 의하면 ‘세출예산 중 경비의 성질상 연도 내에 지출을 끝내지 못할 것이 예측되는 때에는 그 취지를 세입세출예산에 명시하여 미리 국회의 승인을 얻은 후 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있다’라고 규정하고 있다. 명시이월비는 원칙적으로 명시이월 승인을 얻은 연도의 다음 연도에 한하여 집행할 수 있다는 점에서 2~5년간 집행할 수 있는 계속비와 차이가 있다.

 명시이월비의 예로서는 2010년 예산의 경우 국방부의 ‘군수지원 및 협력’관련 예산과 방위사업청의 예산 등이 해당되는데, 이는 모두 해외여건 변동으로 인하여 외자장비 도입지연 등이 사전에 예산되었기 때문에, 아예 세출예산에 반영된 것이다.


2) 사고이월

명시이월비는 예산을 편성할 때부터 이월한 것으로 예상하여 국회의 승인을 미리 받아 둔 경비이다. 이와는 달리 사고이월비(事故移越費)는 이월할 것이 미리 예상된 것이 아니라 예산집행과정에서 이월하지 않을 수 없게 된 경비이다. 보다 구체적으로, 사고이월비는 지출원인행위를 할 당시에는 연도 내 지출이 가능하였으나 추진하는 과정에서 불가피한 사유 때문에 지출이 다음 연도로 이월된 경비를 말하는 것이다.


2. 계속비


 예산지출은 회계연도 독립의 원칙에서 볼 때 당해연도 안에 모두 이루어져야 한다. 그러나 다년도에 걸쳐 경비지출이 이루어질 경우나 회계연도 개시 이전에 지출을 허용해야 하는 특수한 상황에서는 회계연도를 탄력적으로 적용하는 것도 필요하다. 여기에 해당하는 제도로서 계속비, 이월, 회계연도 개시 전 예산배정, 그리고 국고채무부담행위가 있다.

계속비는 공사나 제조 및 연구개발사업과 같이 장기간에 걸쳐 사업이 지속되어야 효과가 나타나는 경우 회계연도를 탄력적으로 적용할 필요가 있을 때 허용된다. 국가재정법상(제23조) 사업비의 총액과 연 부액을 정해 사전에 국회의 승인을 받도록 하고 있다.


3. 국고채무부담행위(國庫債務負擔行爲)


국고채무부담행위는 2년 이상 외국인 고용이나 건물 임차 또는 국공채 발행과 같이 다년도에 걸쳐 국고 부담을 야기하는 채무를 체결할 수 있는 권한을 국회로부터 부여받는 것이다. 채무 이행의 책임은 다음 연도 이후에 부담하는 것이 원칙이고 실제 지출은 미리 예산으로서 국회의 의결을 얻어야 한다(제25조). 글상자의 기사처럼 재해복구를 위해 필요한 경우 당해 회계연도에 국회의 의결을 얻은 예산 범위 안에서 국고채무부담행위를 할 수 있다.


4. 회계연도 개시 전 예산배정


 때로는 다음 회계연도로 이월하는 것이 아니라 회계연도가 개시되기 이전에 예산을 배정할 수 있도록 허용하는 경우도 있다(제43조 3항). 구체적으로, 외국에서 지급하는 경비, 선박의 운영 수리 등에 소요되는 경비, 교통이나 통신이 불편한 지방에서 지급하는 경비, 각 관서에서 필요한 부식물의 매입경비, 범죄수사 등 특수 활동에 소요되는 경비, 여비, 경제정책상 조기집행을 필요로 하는 공공사업비 등이 해당된다.


Ⅳ. 결과 중심 예산제도와 신축성 유지 방법


 정부는 예산의 집행방법 또는 제도의 개선 등으로 수입이 증대되거나 지출이 절약된 경우에는 증대 또는 절약된 예산의 일부를 이에 기여한 사람에게 성과금으로 지급하거나 다른 사업에 사용할 수 있도록 허용함으로써 예산집행 부서의 경비 절감을 유도하고 있다. 예산성과금 제도는 예산을 절감한 만큼의 효과에 그치지 않고 우수 사례를 유사 분야의 업무에 적용하여 그 효과를 확산시킬 수 있는 장점이 있다. 한편 예산을 절감한 공무원에 대한 보상제도에 대응하여 예산을 낭비한 공무원에게 책임을 물어야 한다는 주장도 있는데 이를 납세자 소송제도라 한다. 

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