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백승준의 행정학 교실-정부예산의 발전과정 및 기능
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승인 2011.08.05  11:17:25
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-LIBS, PBS, PPBS, ZBB를 중심으로

백승준 한림법학원  

예산결정에서는 재원이 부족하여 모든 요구를 충족시킬 수 없고 동원할 수 있는 재원에는  한계가 있으므로 가용자금의 합리적 배분이 요구된다. V. O. Key는 The Lack of Budgetary Theory,1940)이라는 논문에서 『예산결정에 있어서 X달러라는 금액이 어떤 근거로 B활동 대신 A활동에 배정되었는가를 밝혀주는 기준이 없다』고 지적하여 예산이론의 필요성을 강조한 바 있다.


예산개혁이란 한마디로 예산운용에 있어서 ‘합리성’을 제고해 나가기 위한 노력이었다고 할 수 있다. 하지만 예산 편성과 배분의 합리성을 추구했던 일련의 개혁이 궁극적으로 시사하는 바는 예산은 본질적으로 정치적인 성격을 지닌다는 것이다. 즉, 예산과정이란 누가 얻고 누가 잃는가를 결정하는 과정인 것이다. 따라서 예산과정이란 선택의 과정이며, 이러한 정치적인 선택을 합리적-분석적인 모형이 완전히 대체할 수 없는 것이다. 이에 현실적 ? 정치적 변수를 감안하며 합리성을 유지하기 위한 예산운용의 아이디어가 필요할 것이다.
 여기서는 LIBS, PBS, PPBS, ZBB의 예산을 알아보고 추후 기회를 통해 이후의 예산제도(성과관리 예산제도)를 연재하도록 한다.

1. 품목별 예산제도(LIBS, Line-Item Budget System) - 통제기능

1) 특징

품목별 예산제도는 정부의 지출을 체계적으로 구조화한 최초의 예산제도이다. 1912년 미연방정부의 ?능률과 절약을 위한 대통령위원회?가 도입을 추천한 것에서 짐작할 수 있듯이 품목별 예산제도는 능률과 절약을 위한 훌륭한 수단으로 보았다. 당시 미국에서 능률과 절약의 개념은 부정과 낭비를 막는 것이고 품목별 예산제도는 예산 지출에 대한 통제와 책임을 확보하는 데 아주 좋은 구조를 가지고 있었기 때문이다. 품목별 예산제도는 예산을 항목(품목)별로 분류하고 그 각각에 소요되는 경비를 연결시켜 작성한 것이다. 품목별 예산제도는 지출 항목별로 한도를 정해 줌으로써 지출을 담당하는 공무원의 권한과 재량을 제한하고 회계 책임을 분명히 하는데 유리하다. 품목별 예산제도의 예산편성 기본 단위는 품목(object)이다. 우리나라의 경우 현행 예산 과목 체계인 (소관) 장.관.항.세항.목에서 목이 품목별 예산제도의 기본단위이다. 목은 예산과목의 최종 단위로서 투입 요소에 해당한다.

2) 기능상의 장 .단점

(1) 장점

① 회계책임을 용이하게 할 수 있다. 예산과목의 최종단위인 목을 중심으로 예산액이 배분되어 있기 때문에 회계 책임을 분명히 할 수 있으며 통제가 용이하다.
② 지출대상별로 세부적으로 분류되어 급여와 재화 및 서비스의 구매에 효과적이다.
③ 예산 삭감이 이뤄질 때 이익집단의 저항을 덜 받는다는 점에서 정치적인 이점을 갖는다.

(2) 단점

① 지출대상별로 분류되기 때문에 정부가 무엇을 구매하는지를 밝히지만 왜 구매하는지는 밝혀지지 않기에 예산 항목의 지출을 통해 무슨 사업을 추진하는지 파악할 수 없다.
② 지출대상 및 지출 금액에 대한 한계가 명확하게 설정되어 있기 때문에 예산을 집행할 때 신축성 면에서 많은 제약을 받는다.
③ 각 부처의 입장에서 볼 때 예산 확보를 위해 예산 항목에만 관심을 기울이기 때문에 정책 및 사업의 우선순위를 소홀히 할 수 있다.
④ 비용에 대한 단기적 고려가 특징이다. 통상적으로 단일 연도를 대상으로 하기에 사업이 수 년에 걸친 사업의 총비용에 대한 고려가 제대로 이루어지지 않게 되는 것이다.

2. 성과주의 예산제도(Performance Budgeting System) - 관리기능

1) 특징

 미국에서 뉴딜정책의 시행과 정부기능의 확대에 따라 정부사업의 수와 규모가 늘어나게 되자, 정부사업의 효율적 관리, 서비스전달체계의 효율성 제고에 관심이 높아지게 되었지만 품목별예산제도는 이를 위한 정보와 관리 도구를 제공해 줄 수 없다는 문제가 발생하게 되었다. 이러한 시대적 배경하에 사업의 효율성을 제고할 수 있는 관리도구로서 등장한 것이 성과예산제도이다. 성과주의예산은 정부가 수행하는 기능 활동 사업계획을 기초로 하여 편성하는 예산을 말하며 이를 간단히 말하면 예산과목을 사업계획별  활동별로 분류한 다음, 이에 따른 각 세부사항을 단위원가와 업무량으로 편성하는 예산을 말한다.

단위원가 × 업무량=예산액
 
 여기에서 단위원가(unit cost)란 업무측정(unit of work measurement) 또는 성과단위 하나를 산출하는 경비를 말하며, 업무량이란 달성하고자 하는 업무를 업무측정단위로 표시한 양을 말한다.

2) 성과주의 예산제도의 장단점

(1) 성과주의예산의 장점

① 예산편성에 있어서 자금배정을 합리화시키고, 편성작업의 시간을 단축할 수 있다.
② 국회의 예산심의를 효율적으로 할 수 있도록 해준다.
③ 예산집행에 있어서 신축성을 확보할 수 있다.
④ 정부가 예산을 통해서 구체적으로 무엇을 하려고 하는지에 대한 정보를 국민과 국회가 용이하게 획득할 수 있다.

(2) 성과주의 예산의 단점

① 행정의 분야에서는 명확한 업무측정단위를 설정하기 힘들다.
② 행정업무량 한 단위에 소요되는 제 경비, 즉 단위원가의 산정에 어려움이 많다.
③ 예산의 결정에 있어서 가장 큰 문제인 사업계획, 기능 또는 활동의 비교 . 측정에 관한 가치판단의 문제를 해결하지 못한다.
④ 현금지출의 주체와 그 회계책임이 불명확하게 될 우려가 있고 품목별 통제가 폐지됨으로서 공금관리의 만전을 기하기 어렵게 된다.
⑤ 정책이나 계획업무에 초점을 두게 되므로 행정부에 대한 입법부의 엄격한 회계적 통제가 곤란하다.

3. 계획 예산제도(Planning programming Budget System) - 계획기능

1) 특징

 1960년대 미국은 베트남 전쟁과 빈곤과의 전쟁으로 대표되는 존슨(Johnson)대통령의 이른바 위대한 사회(the Great Society)사업으로 연방정부의 지출이 급격히 팽창하는데 이때 예산배분의 사업간 비용과 편익을 비교함으로서 합리성을 높일 수 있는 PPBS가 주목받았다.
 PPBS는 작명 그대로 기획(Planning), 사업구조화(Programming), 그리고 예산(Budget)을 연계시킨 시스템적 예산제도이다. PPBS가 사업에 초점을 맞춘 것은 성과주의 예산제도와 비슷하지만 최종 사업단위를 결정하는 과정이 연역적이고 시스템(체계)적이며 장기적 시계를 가지고 있다는 점이 다르다. 우선 PPBS는 단위사업(사업의 최소단위)을 정하는 과정이 조직의 목표를 중심으로 목표-수단의 사슬관계를 단계적으로 발전시켜 나가는 전통적인 연역적 접근을 취한다. 이때 비용편익 내지 비용효과 분석을 통해 다수의 대안 중에서 예산 효과가 높은 대안을 선정하는 체계적인 분석에 의존하므로 사업구조 전체가 상하로 연계된 하나의 시스템 구조를 형성하게 된다. 사업구조는 5-7년의 연동계획(rolling-plan)에 의해 장기적인 시계를 갖도록 전환된다.

2) 기능상의 장단점

(1) 장점

① PPBS는 의사결정의 절차를 일원화할 수 있다. 즉, 사업계획의 목적, 대안, 효과 및 비용이 밀접하게 관련되어 있으면 있을수록 중앙집권적으로 일원화되어 판단 . 결정될 수 있다.
② PPBS는 장기적인 사업계획에 대한 신뢰성을 높인다. 종래에는 장기적인 계획이 예산의 뒷받침이 없어 그 실현가능성이 낮았으나 장기적인 계획에 대한 신뢰도가 높아질 수 있다.
③ PPBS는 자원의 배분을 합리화시키고, 이에 따라 경비의 절약도 가능하게 한다. PPBS에 있어서 중요한 기법은 비용편익분석과 비용효과분석과 같은 체제분석이다. 이를 통하여 자원배분의 최적화를 가능하게 하고, 낭비를 막고 자원의 절약을 가져오게 한다.

(2) 단점

① PPBS는 지나친 중앙집권화를 초래하게 된다. 미국의 경우 PPBS의 도입 이후 대통령에게 지나치게 권한을 집중화시키게 되었다.
② PPBS에 있어서는 달성의 결과가 정량화 되어야 한다. 그러나 계획요소의 다양성으로 인하여 공통단위를 설정 ? 측정하기가 어렵다.
③ 민주국가에 있어서 목표는 다원적이고, 목표설정에 있어서의 정치적 성격, 사업계획의 다목적성, 의견대립 등으로 목표설정에 혼란을 가져오기가 쉽고 경비배분에 난점이 제기된다.
④ 지나친 기술적 전문화로 인하여 공무원재교육등의 문제가 발생하고, 예산전문가의 확보가 어렵다.
⑤ PPBS는 고도의 기술과 전문성, 중앙집권화와 조직의 통합적 운영 등을 요하는데, 이는 민주주의의 실현에 어려움을 제기하고 행정부우선론적인 체제가 되기 쉽다. 따라서 입법부의 반대에 부딪치게 된다.

4. 영기준 예산제도(ZBB, Zero Based Budgeting) - 감축기능

1) 특징

 재정긴축의 국면으로 카터 행정부에 의해 도입된 영기준 예산제도는 1970년대의 정부팽창에 대한 반발과 예산감축에 대한 사회적 요구를 잘 반영하고 있다. 전년도 답습의 예산편성 방식으로는 획기적인 감축이 어려웠기 때문일 것이다. ZBB는 정부의 제한된 재원을 효율적으로 배분하기 위해서 각 부서(독립적인 예산을 운영하는 단위)에서 추진해오던 사업을 당연한 것으로 인정하지 않는다. ZBB의 예산편성 절차에 따라 계속사업과 신규사업을 함께 재평가하여 사업효과가 높은 순서로 예산을 재배정하는 방식이다. 순서는 다음과 같다. ① 결정단위(decision unit)의 설정이다. 결정단위란 조직이 해당 회계연도에 수행해야 할 활동을 상호 비교평가할 수 있도록 구분한 개개의 활동 및 기능단위를 말한다. 각 조직체계는 우선 이같은 결정단위의 설정을 통하여 조직의 주요활동요소가 무엇인가를 확인 ? 결정할 수 있는 것이다. ② 결정 패키지(decision package)의 개발이다. 결정단위를 설정한 다음에는 각 결정단위의 목적을 최저수준, 감액수준, 최고수준으로 나눈다. ③ 우선순위의 결정(ranking)과 실행예산편성이다. 개개의 활동과 기능을 분석 ? 평가하고 경쟁적인 다른 활동 및 기능에 대한 상대적인 중요성을 비교하여 우선순위를 결정하고 예산을 편성한다.

2) 기능상의 장 .단점

(1) 장점

① 점증주의예산과정의 관행이 아닌 합리성에 기반한 예산의 재분배를 가능케 한다.
② 사업우선순위의 결정을 토대로 경제상황에 따라 그 가치가 낮은 사업활동을 축소하거나 폐지함으로써, 흔히 나타나기 쉬운 재정의 경직화를 방지하는 데 도움을 준다.
③ 결정이 하위계층으로부터 상향적으로 모든 계층의 관리자에게 참여의 기회를 제공한다. 이는 모든 관리자에게 관리업무의 개선과 조직활동의 효과성을 추구하도록 자극한다.
④ 자원배분에 필요한 정보를 동원 . 분석하고, 이를 유효적절하게 활용할 수 있다.
⑤ 예산편성이 보다 민주적이다. 특히 PPBS와 비교하여 중간관리층을 포함한 구성원의 참여 및 이들의 상향적 커뮤니케이션 통로가 확대된다.

(2) 단점

① 공공부문에서는 경직적이고 지속적 업무가 많고 국민생활의 연속성이 고려되어야 하며 법제상의 제약이 심하다는 등의 이유로 사업의 축소 ? 폐지가 사기업과 달리 용이하지 않다. 예산배분의 ‘정치적 성격’을 고려하지 못하는 문제가 생긴다.(실제로는 영기준이 아닌 90%기준예산이라 혹평)
② 우선순위 결정을 위한 사업활동의 분석 ? 평가, 대안의 개발 중 고도의 전문적 지식과 기술을 요한다. 따라서 ZBB의 과정에 참여하는 관리자에 대한 교육훈련이 뒤따라야 한다.
③ 관료들이 자기의 사업 . 활동에 대한 성과를 분석 ? 평가하는 과정에서 위험을 느끼고, 왜곡된 자료를 제시할 우려가 있다.
④ 가치판단이 개입되는 공공문제 해결을 위하여 비용편익분석방법을 활용하는 데는 한계가 있고 목표달성도의 판단이나 산출척도의 설정도 곤란하다.


▶ 관련기출문제 - 09년 행정고시 기출
정부의 예산 기능이 변하면 이를 수행하는 데 적합한 새로운 예산제도가 등장하였다. 예산의 기능과 예산제도의 변화와 관련하여 다음 질문에 답하시오. (총 30점)
1) 예산이 수행하는 통제, 관리, 계획, 감축 기능 등을 중심으로 정부예산제도의 발전과정을 설명하시오. (10점)
2) 각 예산제도를 통해 특정의 예산기능이 어떻게 수행되고 있는가를 예산편성방식을 중심으로 설명하시오. (20점)

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