행정학의 숲에서 거닐다
 
  일반적으로 관료, 관료적, 관료제, 관료주의 라는 말이 사용될 때에는 거기에 비판적인 의미나 비난의 감정이 포함되어 있는 경우가 많다. 적어도 행정조직이나 공무원과 같은 중립적인 말과는 크게 다르다. 일상적인 용법에서 부정적이고 병리적인 특질을 강조하여 사용되는 경우가 많을 뿐 아니라, 전문적인 용어에도 이와 같은 사고가 침투되어 있는 경우가 있다.
  그러면 관료제의 개념은 어떠한 경로를 거쳐 이와 같은 다의적인 개념이 되었을까? 근대 이후 관료제 개념의 경로를 한정하면 처음에는 정부에 대한 비난으로서 등장한 것이, 20세기가 되어 모스카(Gaetano Mosca), 미헬스(Robert Michels), 베버(Max Weber) 등의 일련의 학자에 의한 고찰을 거쳐 사회과학적 개념으로 정착하게 되었다. 우선 그 기원부터 찾아가기로 하자. 앞에서 지적한 바와 같이 관료제의 개념은 비난의 감정을 넣어서 사용되는 경우가 많지만, 이것은 이제야 시작된 것은 아니다.
  관료제(Bureaucracy)의 어원은 근대 시민혁명 직전의 프랑스에 있었다고 한다. 그것은「bure ; 사무용 책상에 덮는 모직물」이라는 말에서 시작하여 이윽고「bureau ; 사무용 책상이 존재하는 사무소」로 바뀌게 되었다. 이것이 힘 · 지배를 의미하는 그리스어「kratia」가 합성되어 신조어「bureaucratie」가 생겨났다고 한다. 처음에는 군주에 의한 통치의 보조수단에 불과한 관리가 스스로 주역의 자리를 차지하는 말하자면 관료정치를 가리키는 용어로 사용되는 경우가 많았다.
  프랑스의 중농주의자 드 구르네이(M. de Gournay)는 "우리들을 엉망으로 만들 것 같은 하나의 질환이 프랑스에 있다. 이 질환은 극단적인 관료주의(bureaumania)라 불린다."고 말하고 있다. 그는 군주제, 귀족제, 민주제에 이어 제4의 정치형태로서 관료제를 들고 있다. 
  19세기까지 관료제라는 말은 그 병리적 특성을 강조하고 있었다. 그러나 20세기에 들어서는 그 개념이 크게 전환되었다.
  우선 이탈리아의 정치학자 모리카의「정치학원리」(1895년)에서는 종래의 민주제, 귀족제, 군주제라는 정치형태의 분류를 대신하여. 봉건제와 관료제의 2분류가 제시되었다. 거기서는 이미 근대국가에서의 관료제를 필연적인 것으로 이해하고 있다. 그는 마르크스주의의 계급이론에 비판적인 입장에 서서, 관료제에 기대를 걸고 계속 붕괴하고 있는 중산계급의 재건과 지배계급의「최량의 사람」이나「고결한 정신을 가진 사람」의 동원을 기대한 것이다.
  이어서 미헬스는 모리카의 이론을 발전시켜「정당사회학」(1911년)을 저술하고, 자본주의체제에 반대하는 노동조합운동이나 사회주의 정당조차도 과두제의 철칙(소수지배의 원칙)을 회피할 수 없다고 주장했다. 노동조합운동에서는 조직원의 계급분화가 진행되고, 사회주의 정당에서는 한층 명확하게 당원의 계층분화가 진행된다. 어느 경우에도 소수의 지배자가 다수의 대중을 지배하는 형태가 항상 생겨나는 것이며, 조직을 말하는 것은 과두제를 말하지 않으면 안된다는 것이다.
  미헬스의 과두제 이론은 그와 친교가 있었던 베버의 관료제이론으로 이어졌다. 지배자는 왜 피지배자로부터 복종을 이끌어 낼 수 있는가, 지배를 정당화하는 근거는 무엇인가? 이것이 베버의 의문이었다. 이리하여 그는 지배의 정당화 원리에 착안하여 세 개의 유형을 설정했다. 그것이 전통적 지배, 카리스마적 지배, 합법적 지배의 세 유형이다.
  물론 이것은 이념형으로서의 유형이기 때문에 현실의 정치적 지배 조직은 세 개가 상호 교착한 상태로 존재한다. 여기에서 전통적 지배란 그 정당성이 전통의 신성함에 기초한 것으로 이른바 위신에 의한 지배라고 해도 좋다. 다음으로 카리스마적 지배란 그 정당성이 개인적인 특질이나 능력에 기초한 것이고 이것을 지도력(리더십)에 의한 지배라고 바꾸어 말해도 좋다. 그리고 합법적 지배는 제정된 법규범의 질서의 합리성에 정당성의 근거를 두고 있다. 단적으로 말하면, 법적 권한에 의한 지배이며, 이것이 근대관료제의 특질이다.
  관료제를 계급제의 지휘명령형태에 기초한 피라미드 조직으로 생각하면 고대 이집트 왕조나 로마제국에도 관료제는 존재하고 있었던 것이 된다. 중국에서도 유명한 과거제도가 있었고, 한국에도 동일하게 역사를 길게 거슬러 가지 않으면 안된다. 그러나 베버가 정치적 지배의 세 유형의 하나인 합법적 지배의 가장 순수한 형태로 자리매김했던 관료제는, 전통적인 가산관료제와는 구별된 근대관료제인 것에 유의하지 않으면 안된다.